什么叫中国当代城乡二元户籍制度.doc
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4、卑概练潜吧篱请继什么叫中国当代城乡二元户籍制度?我们讲到城乡二元户籍制度首先讲一下它的法定标志。1958年1月中华人民共和国颁布了户口登记条例,这是个法定标志。在这个法定标志之下,长期附着了很多的东西,比如说粮油供给制度、劳动就业制度、医疗保健制度、教育制度、住宅制度、社会福利制度等十几项制度,这些制度显示出城里人和农村人的不同身份的区别。城里人所享受的待遇农村人享受不到,由此而形成了一套城乡隔离的待遇体制。这个户籍制度把我们的全体国民分成了城镇人口和农村人口,这个事情在古今中外都是罕见的,可以说这一项制度是独具中国特色的制度安排。但这项制度不是从中共49年建国就开始设定的,也不是和过去的传统
5、户籍制度直接挂钩。从历史考察来讲,我们可以看到传统户籍制度和现代户籍制度还有很大不同,我们讲到现代化,讲到现代社会、现代国家,首先我们要提一个民主“民权”的问题,传统户籍制度是没有这个的。中国的传统户籍制度源远流长,在春秋时期已经萌芽,在秦汉时期就已经形成,“编户齐民”,那这个制度标志是什么?是皇权专制主义下纳贡制度的表现,要臣民给皇朝纳粮、纳税、服兵役。现代户籍制度不一样,现代户籍制度是要保障公民的自由平等权利。所以从传统户籍制度到现代制度的转变意味着公民的身份从义务本位到权利本位、从臣民身份到公民身份、从人身依附到独立人格。所以我们把现代户籍制度的建立当成现代社会建立的一个标志。从城乡二元
6、户籍制度形成过程中可以看出,它不是晚清以来中国法律近代化自然延续的结果,因为户籍法从来没有说不让人迁徙,也不是对苏联人口管理模式的简单制度的移植。我们这个城乡二元分割的制度管理的比苏联管理严得多。比如苏联只要是夫妻一方在城市里另一方就可以迁徙过去,而在中国二元户籍制度下是不可以的,不允许的。这和我们刚才讲中国共产党在革命时期标榜的人民民主的共和理念是不吻合的。那么,问题就来了:中国城乡二元户籍制度生成的历史条件是什么?借鉴了谁、传承了谁?传承和借鉴的制度模型是什么?在它的路径选择和发展过程中有什么内在的历史逻辑?就这个问题我下面给大家讲一下。大家都知道中国的革命是农村包围城市的革命,农村社会成
7、员比较简单,都是熟人社会,成分比较单一。但到城市来以后就不一样,城市人员成分复杂,没有一个户籍制度,人头都搞不清楚,各项工作都没有办法抓。中国共产党接触城市是从抗战之后开始的,在关内接收了一些中小城市,在关外,在苏联红军的帮助下接收了一些大城市,比如哈尔滨、长春等。在管理城市时就遇到了如何维护治安和城市管理等等问题,开始认识到户籍制度的重要性。中共进入这些大城市以后,就遇到管理问题,城市中什么人都有,比农村要复杂得多。有一个城市给中共提供了最早的户籍管理的经验,这就是哈尔滨。1946年中国共产党在哈尔滨搞了第一次人口普查,1947年搞第二次。通过户口管理,共产党一下就把城市给管起来了,哪家如果
8、来了生人需要报告,谁到城市来以后必须在公安进行登记,需要出多少人多少物可以按户派。哈尔滨提供了最早的管理城市的经验,通过户口和户籍制度把城市的治安情况一下子管理起来。当时管理城市最主要的是维护好治安秩序。当时东北很复杂,有国民党人,有日本残留的人,有土匪,有农村土改逃亡到城市的地主等。共产党通过户籍管理学会了管理城市的第一步。1948年东北公安总处颁布了一个条例关于户口暂行管理办法,在全东北实行,这是中国第一个地方性的法律法规,东北的经验得到了中央的肯定,并推广到全国。关内各路解放军进入城市以后就按照东北的方式接管。进城的第一个阶段是军事管制,户口管理是军事管制的重要组成部分。军管对户籍制度的
9、影响有两点:一是在国民党时期,户政管理和警察是两个,静态的人口管理属于内务部管,属于专门的户政人员管,动态的人员发生问题属于警察管,在管理上是有交叉的。在共产党接收城市以后,将两者合二为一,把户籍归到公安局来管,户警合一。二是沿用了国民党特种人口,特口的管理方式,并对它进行了改造。城市中的人员很复杂,什么人都有,有小偷小摸,有卖淫嫖娼的,贩毒吸毒的社会性嫌犯,还有政治性嫌犯,国民党时期把这些人归于特口,给以特殊的管理方式,这是警察局方面管理的。共产党进城以后接受了这套办法,并进行改造,把国民党的旧人员“军警宪特”归于特口进行管理,特口的方式到1951年以后叫重点人口管理,用以防范那些对于新政权
10、具有威胁性的人。中国共产党的户籍制度一开始和国民党不太一样,主要是用于社会治安,控制人,特别是控制那些对于新政权具有威胁的人。我们也可以看出,从战争延续的户籍制度具有军事管制的传统。最初搞户政制度时只有一个最主要的目的,就是巩固革命秩序,对其功能的认识非常简单朴素,就是:“保护好人,限制坏人”,具有鲜明的政治和军事的治安特点。所以,中国共产党人在执政以后一开始对户籍制度并不是很重视。当时所设想的全国户籍制度建立需要10年,先把城市的户籍制度建起来,然后是城镇,再是农村。为什么采取这样的步骤?因为城市是社会控制的高端,农村是社会控制的低端,所以先搞城市的户籍,农村可以放一放,这是新中国一开始建立
11、户籍制度的路向。因为新中国的户籍制度是一种治安性质的户籍制度,在镇压反革命过程中,城市的户籍制度有了进一步的发展和突破,特别是在1951年公安部颁布了城市户口管理暂行条例统一了城市户口管理的制度。那时候每个城市接管以后,各城市的户籍管理规则不一样,人口登记制度也不一样。北京规定的登记项目是17项,上海则是15项。1951年时,公安部制订了城市户口管理的暂行制度,统一了全国城市的户籍管理制度。这是新中国第一个户籍法规。这个户籍管理条例的要求是,要保障人民的居住和迁徙自由。也就是说,在建国初期,对人口的迁徙限制并没有纳入到管理过程中,对重点人口也不限制他们的迁徙。对流动人口的初步管理是在1952年
12、。1950年从城市往外迁出了大量人口,这里有一个特定历史条件,那时候大城市的人为什么能往外走?一是社会安定了,另外很重要的一点是农村搞土改分土地,很多人回家分土地了。所以那时候城乡冲突并不紧张。城乡冲突首次出现是在1952年。为什么会产生?一是经过“五反”以后,城市的资本家大量歇业,工人失业,有很多人找不到工作。二是农村经过土改,农民手里有点钱了,有些人就想去城市发展。一方面城市里有大量的人口找不到工作,包括就职员、工人、知识分子、国民党的前官吏和一些军政人员,另一方面许多农村人开始往城市涌来。这时,政府开始对农民进城进行了行政干预。1952年政务院发了一个文件是关于解决劳动就业的问题,这里面
13、所提出来的是解决城市人口就业问题,认为农村人不牵涉就业问题,在乡下有地种,要限制他们不要到城市来与城市人抢饭碗。这是政府当时限制农村人到城市来的主要动机。那时候农民想到城市里谋生路的人很多。政务院开会,制定了一个文件,关于劝止农民盲目流入城市的指示。这个文件说要劝阻农民盲目到城市来。根据这个文件精神,人民日报发布了一个社论,说农民不要盲目流到城市,应该回到农村去。在这篇文章中,第一次提出盲游这个词。这个词直到前几年还在用。最早就是在人民日报这篇文章上出现的,盲目流入到城市来的农民,指的是这些人。1952年城乡之间虽然发生了第一次冲突,但对人们的迁徙自由还没有产生很大影响,城乡人口流动也还比较正
14、常。1953年以后情况发生了大变化。1953年是促使户籍制度形成的一个关键年,一是这时期国家实行了重工业优先的发展,这是从苏联学来的。当时人们的理念是:重工业是工业生产的母鸡,有了母鸡以后就会下很多蛋,轻工业、农业就会带动起来。其实从工业化道路来讲,重工业优先的战略是个本末倒置的战略,是在特殊情况下才能完成的。这是苏联30年代搞的,我们学的苏联。实行重工业优先发展的工业化战略,资金从哪里来?靠的是内部积累。所谓内部积累就是挤压农业和农村,为重工业提供积累。重工业的发展不是自然发展起来的。先发的工业化国家都是从农业到轻工业再到重化工业,这是一个按市场规律递进发展的自然过程,中国本来的现代经济基础
15、就弱,一开始就搞重工业,那国力承担能力是非常有限的。为了给重工业优先的工业化提供积累,就势必得要挤压农村农业农民。1953年10月,中央做出决定,对主要农产品实行统购统销,从农民手里和口里把粮食挤出来。统购统销的实行使得城镇户口开始值钱了。你是城镇人口,按照统销的规定去核定你的生活必需品,国家提供计划供应。所以统购统销一实行,各大小城市马上紧急去查验户口,核定城市有多少人、有多少户,应该怎么分配的问题。这样使户口第一次承载了计划供应的功能。这个统购统销的实行,也可以说是户籍制度从它本身的人口统计功能开始转型到社会分配功能的开始。统购统销带来的问题很大,给城乡关系带来最大的问题有两点:一是农村人
16、口的推力开始增大,1953年底开始搞统购统销,1954年政策效应就出来了,老百姓不干了,开始闹粮。二是1954年长江、淮河流域发大水,收成不好,整个粮食产量比1953年低很多,1955年也没有上去。农民感到种粮食不合算,种的粮食被国家收走了,怨气很大,都不想粮食被国家统购走,希望从国家里拿粮食,要国家救济,要统销粮。到了1955年春,农村局势特别紧张,“人人谈粮食,户户要统销”。社会一紧张,谣言就特别多,在当时流传着毛人、水鬼的谣言。说水鬼浑身发绿光,刀枪不入。这个谣言流传极广,十几个省都在流传。还有一个割蛋的谣言,说有一个怪人要割人们的生殖器。搞得十几个省的农村非常紧张,这种社会的恐慌情绪是
17、统购统销带来的。许多地方的农民给政府闹粮食,给干部打架。许多青壮劳力不愿在农村干了,纷纷跑到城市来谋活路。由于统购统销使农村的人口推力骤然加大,人们都往城市里跑,城市人口剧增。1954年城镇人口是2200万人,1955年是2500万人,1956年成了3000万人。这种情况下促使国家赶快建立农村户籍制度。农村户籍制度本来没有排上日程,但农村这么紧张,都往城里跑,不得不排上了。国务院就下文件开始建立农村户籍制度。农村人口的迁徙,在农村建立户口登记制度之后不能随便走了,必须要有乡政府开的迁徙证,才能迁徙到别的地方去。这是一方面。另一方面城市结合城市居民的粮食供应整顿,加强户籍制度的管理。一开始实行统
18、购统销时,对农村的粮食管理的紧,对城里人的粮食供应管理的松。所以很多农村人就跑到城市搞粮食,出现了粮食倒流的现象。三大大城市上海、北京、天津,三个月购粮超过了需求量的两三倍。在这种情况之下,国家就进行了统购统销的整顿,一方面改变了过去的供应方式,每个人按照不同的工种和年龄进行限量和定量,农村在统购过程中要给统销证,基本上是让他们不再吃国家的商品粮。经过这个整顿,把统购统销的政策基本确定下来。1955年国务院下了一个指示关于建立经常户口登记制度的指示,对户籍制度进行了进一步的安排。这个指示主要是对农民讲的。这个时期的户政制度的变化,主要有三点:一是统计上把农民和非农民划分开来。农民自己种的粮食自
19、己吃,非农民属于国家供应的。二是让公安机关归口管理户政。当时的户籍制度管理曾一度模仿苏联的方式,由内务部管理,公安机关是协助。这是因为在世界上很少有国家会采取“户政一体”的户籍管理方式。“户政一体”,由警察去管,人口管理就带有了强制性。这个问题在中共开始接管城市中就出现了。那时,公安部长罗瑞卿就说过:现在对户籍管理过于严了,结果不是限制敌人而是限制了人民。按照苏联的行政体制,户政制度应是放在内务部去管。但由于统购统销造成农村推力过大,放在别的部门管不住,只有公安部门才是国家强力机关,所以借助于国家强力机关来管理户政体系。三是加强城镇人口的户籍管理。1955年时,各个城市都觉得人口膨胀,管不了了
20、,当时北京人口才500多万,当时彭真(北京市市长)就说北京市人口增长太快,现在应该消减城镇人口。所以北京、天津、上海就把闲散的人都给清散出去了,北京的运动叫做闲人返乡,把城市里没有生活着落的人都清理出去。1949年到1954年期间,那时候城镇人口做了一段调整,只要是在北京这些地方有生存基础,能够立足,户口不是北京的也可以报北京户口,1955年以后就不行了。1955年以后不管什么人进北京非常难。真正引起体制性的城乡冲突还是社会主义改造问题。在统购统销实行以后,城乡之间形成了两个不同的二元利益结构,这就牵涉到1953年梁漱溟和毛泽东一场著名的争论,梁漱溟说现在城里人过得好,农民过得不好,提出“九天
21、九地”之说,说工人现在在九天之上,农民在九地之下。毛泽东认为梁漱溟这是在挑拨工农联盟关系,共产党是打天下打出来的,是靠发动农民打出来的,我们不比你梁先生懂得农民?认为梁漱溟是挑唆工农联盟关系,破坏实现重工业优先的工业化战略。对他进行了严厉的批评,连讽刺带挖苦的骂了一顿。毛梁的这场争论还只是发生在1953年的11月期间。到1954年、1955年城乡之间、工农之间的差距越来越大,形成了不同的利益群体,城乡二元利益结构已经形成。拉大城乡利益鸿沟的关节点在哪儿?是社会主义改造。1956年算是实现了社会主义改造,进入了社会主义的门墙,但我们这个社会主义的门槛非常低。那时的年人均收入是146块钱,工人和农
22、民的差距相差2.6倍。城乡差距、工农差距越来越大,人们进城的驱动力非常大。另外一个驱动力是,原来土改给农民的土地,一搞高级社后土地入股了,土地成了集体的,农民对土地再也没有眷恋之情了。而且中国的农村都是家庭式的耕作,弄到集体里,大家一起去种地种田,管束很严,他们也不习惯。按领导人原来的设想,农业合作化以后,农民的问题就解决了,粮食问题解决了,可没想到农民并不愿意被合作化。所以在农村的社会主义改造完成以后,农民逃离农村之心越来越强烈。1956年是一个多事之秋,农村全国范围的闹分社、退社。有些少数民族地区、边远地区还发生了武装暴乱。农村的偷盗、打架等各种治安问题很多。我看到一个材料说,农民偷了国家
23、的仓库,在仓库里留了条子:“不怨我,不怨你,就怨毛主席不给米”。说明农民中的怨气很大。而且1956年一年,农民的收入明确减少,减少的幅度有多大?1/3、1/4的收入都减少了。国家本来想通过合作社、集体化能够把粮食给控制起来,但1956年的情况恰恰相反,粮食供应更加持续紧张。国家不仅没有多拿粮食,反而是多付出粮食。1956年的灾民比1954年的灾民还多很多,国家付出去的东西也多,而且农民外流的情况日益严重。我形容他们是“逃离”农村,想方设法的到城里去。他们说:“宁可在城市当狗熊,也不在农村当英雄”。大部分人,青少年都跑,而且跑的都不是一般的农民,有些都是民兵、党团员、社会干部。我们可以看到社会主
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