英国应急管理的特征与启示.docx
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1、英国应急管理的特征与启示新闻中心-中国网 时间: 2010-04-12责任编辑: 李东英国自然条件优越,少有巨灾,但也是一个洪灾不断、恐怖威胁形势严峻、生产安全与技术灾难隐患始终存在,应急管理任务繁重的国家。2004年之前,英国政府面对各种灾难,注重的是反应性的应对。2004年民事紧急状态法的颁布促使英国应急管理实现了巨大的转变。现在,英国应急管理的重心转向了提高综合抗灾能力,应急理念、管理、规程、培训等都发生了极大的变化。一、以系统抗灾力为核心的应急理念“系统抗灾力(resilience)”这一概念是理解英国应急管理体系精髓的核心和关键。在系统抗灾力这一基本理念指导下,英国政府注重指导性的应
2、急管理规程编撰,注重有分有合的应急体系建构,注重应急能力体系建设,形成了独特的应急管理模式。根据民事紧急状态法的精神,系统抗灾力是指全国社区到企业、从地方到中央对于各种破坏性挑战,发现、防止、处置、恢复的能力。归结起来,应急管理中的系统抗灾力有如下意蕴:一是强调事前、主动、系统地防灾应灾,强调不断加强能力建设,而不是被动应对。相比之下,英国的系统抗灾力理念比欧美常用的降低系统的“脆弱性”表述显得更为积极,在思想深度上更为切中核心和要害。二是强调以风险管理为应急管理的核心,强调用科学的方法发现风险、测量风险、登记风险、预控风险,把应急管理建立在科学的方法基础上。三是强调系统管理。英国的综合应急管
3、理框架强调风险登记制度,还把灾害面前的各有关部门和组织的业务持续性管理纳入应急管理的视野。此外,英国政府还对应急准备、灾害应对、灾后重建三个不同阶段精心设计了不同的机制来主导。这些方法和制度安排都使得英国的应急管理视野更宽,思量更深,长期看更为有效。四是强调共同工作、协调应对。系统抗灾力特别要求各部门、上下各层级的工作程序具有一致性,在行为上注重合作与协调。五是注重系统改进。在系统抗灾力这一理念指导下,系统性学习、改进与创新非常重要。例如,近年来英国中央政府各有关部门分别牵头,先后开展了20项以“能力工作流”为名的应急管理工作流程改进项目,已取得阶段性进展。系统化的工作保证了全社会系统抗灾能力
4、的提高。二、以规程为中心的动态文件体系英国注重应急管理文件体系建设,形成了以规程为中心的动态文件体系。“规程(Doctrine)”是英国应急管理的又一个特色用语。2005年时,英国应急规划学院(EPC)院长查尔顿-威迪将军提出了这个至今仍有争议的词规程。规程一词源于军事用语,表示不可违抗的军规,用这样一个词来表示应急管理中的核心规则是再形象不过了。在英国官方看来,应急管理首先要有健全的规程。有了明确的规程,如何调整组织结构、如何推动协调协作、如何确定培训内容等工作就都有了明确的依据了。以规程为中心的文件体系可以归纳为如下层次:1.民事紧急状态法规程当中的最高规范是民事紧急状态法,一切其他规程和
5、知识都是对它的解释、完善。该法强调预防灾难是应急管理的关键,要求政府把应急管理与常态管理结合起来,尽可能减少灾难发生的危险。该法也明确规定了地方和中央政府对紧急状态进行评估、制定应急计划、组织应急处置和恢复重建的职责。2.有关补充法案在民事紧急状态法之下,英国政府先后出台了2005年国内紧急状态法案执行规章草案、2006年反恐法案等,作为基本应急法案的补充。此外,还出台了中央政府应对紧急状态安排:操作框架(CONOPS),这一类似于我国国家总体应急预案的文件规定了英国中央政府及其部门的应急行为规范,明确了中央与地方政府战略层的具体权责界面。3.指南与标准各种应急管理指南、标准等或者作为强制性文
6、件、或者作为指导性文件,是英国应急管理规程体系的重要组成部分,也是整个应急管理文件体系建设中的重头戏。不仅各种预案、计划、指挥行为、评价标准要依据这些指南、标准来制定,EPC的课程内容设计也要完全以其为指针。按照官方的分类,这类规程主要有三种:强制性规程、非强制性规程和软规程。强制性规程是指中央政府要求必须遵从的规程。非强制性规程是指应该做的。软规程是指可以做、可能要做的规程。如EPC每年出版的官方应急管理评估报告伊晶沃尔德报告(以该院所在地伊晶沃尔德镇命名)就属于这一类。此外,英国还有大量半官方和民间机构出版的各种推荐性标准,应急领域操作规程、规划方法、演练指南、培训资料等,这些文件也属于指
7、南与标准类规程。目前,由国家标准研究所开发的国家业务连续性标准(BS25999)影响较大,其基本方法也被EPC的课程所采用。该标准的国际影响也日益扩大,受其影响的国际业务连续性标准即将出台。4.应急规划文件中央和地方政府制定的各类应急相关规划文件是以上述规程为依据,具体指导系统抗灾实践的重要动态文本。它们包括:(1)风险登记书,是各应急管理主责部门都要做的。地方政府早期有互相抄袭风险登记书的现象,2006年有了专门的指南后,情况得以改观。现在各地每两年都要重新审视修订风险登记书。(2)应急计划书,或称为应急预案,是各级应对灾害主责部门都要做的。在英国,所有的应急预案都是多部门共同制定的,都是事
8、件导向、而非部门导向的。(3)业务持续性计划书,是每个政府部门和相关组织都要做的。所谓业务持续性计划书,是政府或私营企业在业务分析基础上,对于灾害发生时如何保证关键性业务不中断、保证持续提供必要服务的一种系统安排的预案。(4)灾后重建计划书,通常是由地方政府主导的灾后恢复战略小组制定的。值得强调的是,上述各项分析与计划工作是为提高系统抗灾能力而做的必要应急准备,文件结果是重要的,但制定文件的过程更为重要。5.经验教训总结材料官方要求或认可的应急实践中的经验教训总结材料是系统抗灾力提高的必要基础建设。这些材料可分为三种类型:(1)经验类:主要是指好实践的总结。英国官方认为对应急管理好实践(goo
9、d practice)进行总结有利于交流经验,积累有价值的实践知识。好实践通常以“好实践报告”的形式发表,供各方借鉴学习。为了推动总结好实践工作的健康发展,英国官方发布了指南性的好实践的期望和指标,供有关机构在评估好实践和撰写好实践报告时掌握。(2)教训类:各种应急事件的事后评估报告就属于这一类,中央和地方应急演练的演练后评估报告也属于这类。英国人非常重视事件评估,评估报告通常非常认真、务实。(3)研究类:包括应政府邀请开展研究的成果,也包括独立研究成果。这些来自学术机构的报告更深层次地总结经验教训,对于提高国家系统抗灾力也是非常重要的。英国政府十分重视上述文件和有关防灾知识的的告知、传播与普
10、及。在英国政府内阁办公室的“英国系统抗灾力(www.ukresilience.co.uk)”网站上,可以查阅到海量的上述文件、文献。另一英国政府门户信息网站(national resilience extranet),以及将要上线的免费应急管理网络杂志等则面向广大公众,提供各种应急防灾知识信息。三、有分有合的管理体系应急管理涉及多部门、多层级,明确分工不易,有效合作更不易。英国在历史形成的复杂体制条件下,基本实现了分工明确、协同有效,是难能可贵的。首先,在分的方面,英国政府注意明确界定政府职能,使各层级各方面不越位、不缺位。(1)在中央地方权限划分上,英国应急管理首先强调地方为主,发挥地方的主
11、导性作用。只有当地方无力独自解决问题并寻求帮助时,中央才会提供相应的帮助。具体说,即使是重大事件的处置,中央也不能完全取代地方,不同层级有不同的决策权和决策重点,分别作各自的决策。中央要考虑政治影响,做出全国性资源调配的安排;地方则要把重心放在微观有效的应对上。(2)地方处置部门的上下级之间权责明确。在地方每个应急处置部门,如警察、消防、医疗救护部门,建立“金”、“银”、“铜”三级应急指挥机制。“金”层级官员要解决“做什么”的问题,重点考虑事件发生的原因、可能对政治、经济、社会等方面产生的影响、需要采取的措施和手段,以及这些措施和手段是否符合法律规定、是否会造成新的人员伤亡、是否会对环境和饮用
12、水等产生影响、与媒体的关系等。“银”层级官员主要解决“如何做”的问题,根据“金”层级下达的目标和计划,对任务进行分配,迅速地向“铜”层级下达执行命令,并可根据不同阶段的处置任务和特点,任命相关部门人员分阶段牵头负责。“铜”层级官员在现场负责具体实施应急处置任务,决定正确的处置和救援方式,直接管理应急资源的使用。其次,在合的方面,英国政府特别关注合作机制,认为有效的合作是应急管理的关键。(1)在中央层面,中央政府应对的紧急情况分为三级:一是超出地方处置范围和能力但不需要跨部门协调的重大突发公共事件,由相关中央部门作为“主责政府部门”负责协调上下级关系,主导事件处理。二是产生大范围影响并需要中央协
13、调处置的突发公共事件,启动内阁简报室(COBR)机制,协调军队、情报机构等相关部门进行处置;三是产生大范围蔓延性、灾难性的突发公共事件,也启动COBR机制。这时的COBR是在首相或副首相的领导下,决定全国范围内的应对措施。(2)在地方层面,建立多种多部门协调配合的综合应急管理机制。由于历史原因,英国地方政府与地方警察局、消防局、医疗救护部门等互不隶属,协调是一个大问题。现在英国政府在大区和警区(通常称为地方)两级成功设置了各不相同的应急准备、灾害应对、灾后重建的应急管理机制。应急事件发生时,在地方层面设置战略指挥小组和策略指挥小组机制,它们分别由各部门金级和银级官员组成,负责有关决策和协调工作
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