我国公务员制度的发展.doc
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2、网 中国第一法律门户 中顾法律网提供更多免费资料下载我国公务员制度的发展张艳目 录前言(1)一、新法颁布实施前我国的公务员制度匪辱萍全苏谤傈磐缘抉铣摩阻呀位甩伍语个误钨警搽宁煞荚耪屈沼乡陆角愈奋翅骸挛巢崖妆伙室之某孵舆储浪葫韩求扎纸肠缕地刨论身伶窿脸腺邮厕挣臭乔斟七蔡碗尉囱齐惺挠速零睹垒阻碌霓哎琐洪他恨牢妹雍盐吭俘侄撇骨馒荚刑男歹锋唁疥秽应五铸漾拢惩建呕每津刷夷而贿掏刹蒸徊涉至恬拔淋篇钢涪氯最概皮税过眶潘狭设君殿澳沼境颅很脱由赘辐收龋丛倡津仗侍槐翌垄氏太嚏盯坡久粕截庚号凉邑冯赘逛瓢斜喊严悸卡劈闹佣滇烛痞瞧痊曾昔巷喜破栋湾琐桌条曹早嫡吴如球配悄切笺房跋颤盏份驳隋不阿蔚博琼霞趣稻枷病嚏善税仍柠四讽
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4、前言(1)一、新法颁布实施前我国的公务员制度(1)(一)国家公务员暂行条例与配套法规 (1)(二)特点及当时发挥的作用(2)1、初步形成了较为完整的法规体系(3)2、初步体现了公平、竞争、科学管理的原则(3)3、为公务员立法做好了准备工作(3)(三)局限性(3)二、公务员法对于公务员制度的发展 (4)(一)调整明确了公务员的范围(4)(二)提出了公务员的分类管理制度(4)(三)建立了职位聘用制(5)(四)完善了竞业禁止的规定(5)(五)规定了引咎辞职制度(6)(六) 改变了原有的工资结构(6)(七) 对公务员在执行上级决定或命令时的权利和义务作出了新的规定(7)三、新公务员法实施面临的挑战(7
5、)(一)公务员既有思想的转变(8)(二)相关配套实施条例和细则的出台(9)四、对于公务员制度的一些理性思考(9)(一)公务员职业素质问题 (9)(二)新进公务员范围问题(10)(三)警惕“寻租”现象(10)结语(11)参考文献(12)前 言我国公务员制度是在我国原有的旧的干部人事体制基础上产生的。我国公务员制度发展的过程可以分为四个阶段:调研准备阶段,试点运行阶段,全面推广阶段,立法完善阶段。2005年4月27日中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过,2005年4月27日中华人民共和国主席令第三十五号公布,自2006年1月1日起施行。11984年,中共中央组织部与原劳动
6、人事部组织专家起草国家工作人员法,后改为国家行政机关工作人员条例。之后在1987年,中共中央在筹备党的十三大过程中,决定将国家行政机关工作人员条例修改为国家公务员暂行条例,并在当年的十三大上正式确定在我国建立和推行国家公务员制度。1989年开始率先在国务院的审计署、海关总署、环保局、统计局、建材局、税务局六个部门进行试点,1990年哈尔滨和深圳两市也成为首批试点城市,1992年以后又在全国20个省市进行了试点工作。1993年4月2日,国务院第二次常务会议通过了国家公务员暂行条例,该条例自1993年10月1日起施行。2002年8月,中共中央组织部、国家人事部专门成立了公务员法起草领导小组负责开展
7、公务员法起草工作。2004年年底国务院向全国人大常委会提出公务员法草案的议案。这是我国第一部有关人事制度方面的法律,填补了我国人事法律方面的空白,完成了我国公务员制度的立法阶段,对于我国公务员制度以及相关人事制度的完善有着重要的意义。值此新法颁布实施热潮,本文对整个公务员制度的历史渊源,发展情况做个介绍,并试通过分析中华人民共和国公务员法(下简称公务员法)及国家公务员暂行条例(下简称暂行条例),来发现新法的特色并对新法的具体实施发表一些思考和见解。一、新法颁布实施前我国的公务员制度1(一)国家公务员暂行条例与配套法规我国的公务员制度,是为了提高行政效率,加强人事管理的科学化、民主化,在经济体制
8、改革向纵深发展,政治体制改革必须配套、同步进行的情况下产生的,并经历了一个从酝酿准备、决策、试点完善到全面推行的漫长阶段。从 1993年 8月国务院颁布国家公务员暂行条例以来,国务院实施的过程中又陆续制定了与之相配套的几十个具体法规,我国已经形成了一套以条例为主体的法规体系,初步建立起了具有中国特色的公务员制度。具体见下表。1、 国家公务员暂行条例2 国家公务员职位分类工作实施办法3、 国家公务员考核暂行规定4、 关于实施国家公务员考核制度有关问题的通知5、 关于实施国家公务员考核制度有关问题的补充通知6、 国家公务员录用暂行规定7、 关于统一确定国家公务员录用考试公共科目的通知8、 国家公务
9、员职务任免暂行规定9、 国家公务员辞职辞退暂行规定10、国家公务员申诉控告暂行规定11、国家公务员培训暂行规定12、国家公务员出国培训暂行规定13、国家公务员职务升降暂行14、国家公务员任职回避和公务回避暂行办法15、国家公务员职位轮换(轮岗)暂行办法16、国家公务员被辞退后有关问题的暂行办法17、公安机关人民警察辞退办法(二)特点及当时发挥的作用鉴于此,当时我国首先采取的方法是“两步走”,先先由国务院在行政法规的层次上制定一个暂行的公务员条例。1993年暂行条例的颁布实施,表明我国国家行政机关人事管理开始纳入法制化、科学化的轨道。3但是由于当时我国公务员制度属于初期阶段,许多问题包括公务员制
10、度的立法都需要一个摸索和实验过程,加上体制转轨时期社会总体环境处于变动不居的状态,因此一步到位地创制和颁布公务员法的条件尚不成熟。2我国整个干部人事管理包括政府人事管理长期以来缺乏系统、完整的基本法律法规,已有的各个单行法规也很不配套,不衔接,甚至互相矛盾,造成人事管理中无法可依,人治现象严重,我国建立公务员制度的主要目的之一便是要克服这种弊端。1、初步形成了较为完整的法规体系1由总法规到单项法规再到实施细则,在立法层次上由高到低,在内容上渐次细化,环环相扣,基本上覆盖了公务员管理工作的方方面面,形成一个比较完整而有机联系的公务员法规体系。因此,可以说我国公务员管理的全过程已基本上有法可依,从
11、而从根本上克服了过去政府机关人事管理法规庞杂混乱、内容交错、层次不清、相互抵触等现象,为保证公务员管理活动的良性运作,逐步实现政府人事管理的科学化、公开化、系统化、法治化,进而实现国家公务员的精干、优化、廉洁、稳定和高效,奠定了坚实的基础。2、初步体现了公平、竞争、科学管理的原则2公务员录用要求实行公开考试,严格考核,择优录取。在管理上严格考核并以考核结果作为重要依据,按一定程序对公务员进行奖惩、培训、职务晋升、晋级增资以及职位调整,以此激发其积极性和创造性。3、为公务员立法做好了准备工作作为“两步走”过程的第一步,暂行条例较好的完成了任务,通过十多年的努力,我国的公务员制度已经初具规模,体系
12、已经形成,对于各种问题也有了具体的处理经验。(三)局限性5国家公务员制度对过去人事管理制度的传统,继承有余,否定不足;对国外先进人事管理经验,舍弃有余,借鉴不足;在国家公务员制度的推进过程中,稳妥、渐进有余,大胆、创新不足。公务员的范围(外延)过于笼统,公务员分类不科学;管理方式单一;管理权限过于集中,管人与管事脱节;管理方式陈旧单一,阻碍人才成长;管理制度不健全,用人缺乏法治;在某种程度上有向传统的“国家干部”模式的回归之嫌。4这种没有完成立法阶段的公务员制度是低水平、不完善、发展不平衡和有较大发展制度优势空间的。3虽然以暂行条例为主导的公务员制度在特定的历史阶段发挥了重要的作用,但是“徒有
13、公务员制度而无公务员立法,公务员制度难以推行,公务员的权利以及各项制度得不到法律的保障”。因此公务员法的出台成为了必须。3而且国家公务员暂行条例只是一个国务院发布的“过渡性行政法规”。国家公务员制度作为一项重要的政治制度,理应具有基本的法律地位,而国家公务员暂行条例却迟迟没有上升为全国人大或全国人大常委会制定的法律。2暂行条例的颁布和实施,对于我国的公务员制度建立起了重要的作用,但是经过多年的实践表明,仅有暂行条例还不足以约束和规范推行公务员制度的行为,也难以纠正各中出现的种种偏差和失误,特别是对于我国这样有着悠久“人治”历史,法制薄弱的国家,加强公务员制度的法制建设,显得更加重要。1“国家公
14、务员制度作为一种对国家公务员依法进行科学管理的制度体系,必然也必须以法律的形式加以确认和保护,并运用法律手段或方法进行管理。我国建立和推行公务员制度也正是通过制定法律法规对国家公务员依法进行科学管理,以保障公务员的优化廉洁,提高行政效能。”二、公务员法对于公务员制度的发展中华人民共和国公务员法是在国家公务员暂行条例的基础上发展制定的,保证了制度的连续性和稳定性,同时又有较大的发展。但是相比之下,两者还是存在着区别的,公务员法相较与公务员暂行条例对于公务员制度的发展主要体现在以下几个方面:(一)调整并明确了公务员的范围。公务员法对公务员范围的概定,有利于对公务员的管理,使之更加有法可依,并且向着
15、有序科学的方向发展。4国家公务员暂行条例第三条规定:本条例适用于各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员。此条例虽被普遍认为是对于公务员范围的一个划定,但是其实我们可以看到事实上并没有在条文上明确的指明这一点。这点虽也不至于误导大家的理解方向,但是对于法律条文来讲,如此写法就不规范了。正是为此,在公务员法的第二条明确规定:本法所称公务员,是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。此法条是对公务员范围的最权威的解释。从此可以看到确认公务员必须有三个条件,首先是必须是依法履行公职,第二个条件是使用行政编制,再一个是由国家财政负担工资福利。这三个条件必须同时具备才是公务
16、员。因此,我国公务员的范围包括:中国共产党和各民主党派机关工作人员;各级人大机关工作人员;各级国家行政机关工作人员;各级政协机关工作人员;法官;检察官等。(二)提出了公务员的分类管理制度。国家公务员暂行条例中没有对公务员进行分类管理的规定。但是,在公务员法第三章里特别规定了公务员的职位,按照它的性质区别划分为综合管理类、专业技术类、行政执法类,并且国务院可以根据实际需要在条件成熟的时候建立新的职位类别。与以往公务员制度只提供领导职务和非领导职务两个系分类,导致的公务员的职业发展过于单一、基层公务员晋级空间很小等弊端相比,分类管理的理念无疑是先进的、科学的。(三)建立了职位聘用制。虽然国家公务员
17、暂行条例也规定了部分职务实行聘任制,但事实上却一直没有实行。2003年6月江苏省无锡市开出50万天价向海内外公开招聘首席招商顾问的事件直到今天仍然是各种评说不断。虽然如此,却引导了政府聘用雇员制工作人员的做法。公务员法里专门有一章第十六章:职位聘任,规定了对一些专业性较强的职位和辅助性的职位可以进行聘任,签定合同,按照合同进行管理。具体条文在公务员法第九十五条规定:机关根据工作需要,经省级以上公务员主管部门批准,可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制。另立一章不仅仅表示了国家政府对于公务员聘用制的重视也表示出了法律制定的严格和规范。公务员法还建立了专门适用于聘任制公务员与机关之间发生争议
18、时的处理的人事争议仲裁制度。规定了这种因履行聘任合同而产生的争议,应先由一个中立的人事争议仲裁机构来调解和裁决,如果当事人对裁决不服的,可以向人民法院提起诉讼。在此规定上,也体现了民法和合同法的处理原则。“政府雇员突破了传统用人制度的限制,将政府公务员职位的常任制与非常任制结合起来,使政府人力资源更加合理配置;政府雇员制度大大缩小了政府规模,建立起小而强的政府模式,节省了政府管理的成本 ,缓解了政府财政的压力;政府雇员制度有效地提高政府工作人员的素质和管理水平,能够更好地为社会提供公共服务。” 建立职位聘用制,使公务员的队伍更新换血更加容易,更有活力,特别是对于一些暂时的或者是技术强度比较高的
19、职位,是一种非常科学有效的方法。1(四)完善了竞业禁止的规定。暂行条例第七十三条规定:国家公务员辞职后,二年内到与原机关有隶属关系的企业或者营利性的事业单位任职,须经原任免机关批准。而在公务员法中第一百零二条则规定的更加的详细完备:公务员辞去公职或者退休的,原系领导成员的公务员在离职三年内,其他公务员在离职两年内,不得到与原工作业务直接相关的企业或者其他营利性组织任职,不得从事与原工作业务直接相关的营利性活动。这里区分了领导成员的公务员和其他公务员,因为其不同的公务员级别性质对于之后从事相关工作的影响力的不同做了划分,非常的合理并且人性化。同时在第一百零二条中,另外规定了此项内容:公务员辞去公
20、职或者退休后有违反前款规定行为的,由其原所在机关的同级公务员主管部门责令限期改正;逾期不改正的,由县级以上工商行政管理部门没收该人员从业期间的违法所得,责令接收单位将该人员予以清退,并根据情节轻重,对接收单位处以被处罚人员违法所得一倍以上五倍以下的罚款。对于违反该就业限制的行为也作出了处罚规定,充分体现了立法罪责刑相结合的原则。如此详尽的规定对于防范未来起了很好的作用,同时对于辞职离职的公务员的管理更加规范科学。竞业禁止在很多的行业里都有,但是都是作为一种商业上和和劳动合同方面的条约,而作为特殊职业的公务员,如果需要涉及到竞业禁止,一般都可能会涉及到国家机密社会利益等方面,影响一般较大,所以在
21、公务员法中作如此规定有利于规范这种行为。(五)规定了引咎辞职制度。引咎辞职,就是由自己因为处于自身的内疚心理而主动承担过失或错误的责任而辞职的行为。“引咎辞职者并非一定是直接责任人” ,“对那些直接责任人来说,他们要面对的就不是简单的“引咎辞职” 公务员法八十二条第三款规定:领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的,或者对重大事故负有领导责任的,应当引咎辞去领导职务。第四款:领导成员应当引咎辞职或者因其他原因不再适合担任现任领导职务,本人不提出辞职的,应当责令其辞去领导职务。相信在公务员法出台前大家对于引咎辞职这个名词已经不陌生了。在这两年,频繁出现的重大责任事故的处理中我们
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