我国公务员财产申报制度的立法思考123.doc

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关于我国公务员财产申报制度的法律思考
张秀芹
（南阳师范学院 法学院， 河南 南阳 473061）
摘要：众多国家的司法实践证明，公务员财产申报制度已经成为预防腐败、促进廉政的有力措施。对于公务员财产申报制度在我国已经有一定的认识，进行公务员财产申报立法的时机已经基本成熟。为此，我们可以借鉴其它国家和地区的立法经验，并结合我国具体的国情及财产申报的实际状况，尽快制定《公务员财产申报法》，逐渐形成我国的预防腐败的体系，为创造一个政治清明的和谐社会提供法律保障。
关键词：公务员；财产申报；预防腐败；财产申报法
所谓公务员财产申报是指一定范围内的国家公务人员及其相关人员必须依照法定的期限和方式，向有权机关如实申报其财产状况及变化，并要接受有权机关监督检查的法律制度[1](P117)。该项制度在我国目前来说已不再是一个新鲜的话题，但在今年3月份的“两会”期间却再一次成为公众热切议论的话题，这与我国迟迟未出台公务员财产申报立法有密切的关系。因此，不得不再次呼吁尽快借鉴外国的立法例，来完善我国的公务员财产申报制度，并适时制定《公务员财产申报法》。
一、国外公务员财产申报的立法实践介绍
财产申报制度起源于1883年的英国，被称为是“阳光法案”。目前，世界上已有近100个国家和地区在法律中明确规定了“公务员财产申报制度”，这些国家既包括发达国家，也包括有发展中国家，并且实践证明，它是一项行之有效的预防腐败的重要举措。
虽然英国在1883年制定了《净化选举 防止腐败法》，称为世界上最早将财产申报纳入法律的国家。但美国的财产申报制度可以称之为是制度最完备的。
美国1978年颁布的《政府行为道德法》规定：到立法、司法和行政三大机构工作的公务人员，对自己及其配偶的财务情况必须在任职前进行申报并予以公开。该法还对申报材料的接收和保管办法、公开方式、查询手续、拒绝申报及虚假申报的处罚办法等做出了详细的规定。1990年，美国又出台了《政府官员和工作人员道德行为准则》，进一步规范了各类高级官员及其配偶、子女的财产申报制度。除此之外，美国还有一部《廉政法》，该法规定逾期不填写财产和收入申报单的政府官员将被司法机构起诉。因此说，美国对于政府官员的财产公开已经形成了一套相当完善的制度[2](P44--45)。
新加坡也具有比较完备的财产申报制度，其自1960年颁布《反贪污法》之后，又相继出台了《财产申报法》、《公务员法》、《没收非法所得法》、《共同价值观白皮书》等，依据这些法律的规定，所有的国家公务员都必须在任职时申报自己的财产。并且每年的1月2日须申报自己在任职年度内上一年度的财务情况。申报的项目主要有：银行存款、贵重饰物、动产、不动产、股票、证券等个人财产，配偶、依靠其抚养的家庭成员的财产状况，并且还要及时登记财产变动情况及对投资利益进行限制。新加坡凭借其完备的公务员财产申报法律法规，有效的预防了腐败的滋生。其曾在一项“透明国际” 它是一个著名的国际反腐败组织，即“国际透明组织”，简称TI，在1993年由德国人彼得·艾根创办，是一个非政府、非盈利、国际性的民间组织。总部设在德国柏林，该组织以推动全球反腐败运动为己任，现今已成为对腐败问题研究得最权威、最全面和最准确的国际性非政府组织。
针对90个国家开展的腐败印象指数的调查中，廉洁度位列第七，是唯一一个进入前10名的亚洲国家[3](P27)。
此外，除了以上国家，世界上其他许多国家和地区也都有比较完善的针对国家公务人员财产申报的立法，比如法国的《资金透明度法》，韩国的《公务人员伦理法》，俄罗斯的《反腐败法》等法律。俗话说，他山之石，可以攻玉，因此，我国在构建公务员财产申报制度立法时，应借鉴其他国家在预防腐败方面的先进立法经验。
二、我国公务员财产申报制度的现状及评析
我国早在1987年就提出过申报财产制度问题，1994年全国人大正式将官员财产收入申报法列入立法规划项目。1995年5月中共中央办公厅和国务院办公厅联合下发《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》，该规定仅将工资、津贴、补贴、各类奖金及讲学、写作、审稿等劳务所得纳入领导干部申报的范围，这种申报实际上是“收入申报”，工资、奖金、补贴等本就是公开、合法的，与我们所讲的“财产申报”区别甚大。收入申报制将官员的非法所得排除在外，将最可能涉嫌犯罪的收入遗漏在申报之外，这种局限性决定其对于预防、惩罚官员腐败的作用十分有限。2001年6月中共中央纪委、中共中央组织部又联合发布《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定（试行）》，令人遗憾的是该规定在实践中的效果却不尽人意。后来在制定《公务员法》草案的过程中，有人曾提出“建立公务员财产申报制度”的相应条款，但在征求意见时，遭到绝大多数官员的反对，因此在最终颁布实施的《公务员法》中没有写入公务员财产申报制度。
综上，可以看出我国的公务员财产申报的立法是步履蹒跚，虽然中纪委、检察部、全国人大法工委等一些部门的有关负责人多次重申，我国正在加强论证这一制度，但同时又强调不能仓促出台，需要制订配套措施。诚然，在我国现有环境下，财产申报或许会有技术性、配套措施及执行中人为因素的干扰与抵制等各种各样的问题，然而，在金融危机下，我们面临的反腐败形势更具有紧迫性，公众对政府工作的透明度、对公务人员的廉洁度期望值都很高，因此说，我国制定《公务员财产申报法》就成为了十分迫切的立法需求。
三、构建我国《公务员财产申报法》的设想
虽说目前我国制定《公务员财产申报法》仍然有很大的阻力，但绝不意味着可以停滞不前。我们应结合我国现阶段的具体国情和财产申报的实际状况，并借鉴国外的相关立法经验，通过立法来完善我国的公务员财产申报制度，笔者认为制定我国《公务员财产申报法》时，应包括如下内容：
（一）财产申报的主体范围
对于我国的《公务员财产申报法》在制定时，应该确定怎样的申报主体，理论界学者们是见仁见智。有学者认为每一个国家工作人员都必须统一申报自己的家庭财产，接受审查并受到社会的监督。因此，所有的国家工作人员都应该是《公务员财产申报法》的主体，这正好与我国刑法第93条关于国家工作人员和刑法第395条巨额财产来源不明罪的主体范围的规定相一致[4](P48)。还有学者认为，财产申报的主体是，各级人大及其常委会任命的各级领导干部和各级政府及所属机关任命的科级（包括科级）以上干部等所有有可能利用其职权、地位、影响进行以权谋私、贪污受贿活动的人[5](P21)。另外还有学者认为，财产申报的主体范围应分阶段、分步骤地推进，先从各级领导职务的国家工作人员开始，通过3—5年的实践，再逐步扩大其范围[6](P152)。
那么，究竟该如何设定《公务员财产申报法》的主体范围呢？我们可以先考察一下国外的立法例。关于财产申报的主体范围，不同的国家和地区有不同的界定。有的国家规定所有的公职人员不分级别和职务一律要求实行财产申报，如俄罗斯、新加坡、泰国、巴基斯坦等；有的国家规定达到法定的某种级别或职务以上的公职人员才需要进行财产申报的，如美国、韩国、加拿大等。考虑到我国的国情，笔者认为，目前我国的公务员队伍比较庞大，财产申报的主体不宜太广，如果牵涉面过大，反而不利于监督机关开展反腐倡廉工作。在立法时可以采取列举的方式，即将立法机关、党政机关、司法机关、社会团体单位中掌握一定的人、财物权及在单位中掌管签字报销的公务员明确列举出来，这部分公务员的财产必须进行申报，另外对事业单位、国有大中型企业的主要领导成员及其配偶、子女等列举出来，财产也须申报，另外，为了适应经济发展的形势和保持法律的稳定，可以再制定一个兜底条款，如其他需要申报财产的公务员等。如此一来，当经济环境发生变化后，可以以司法解释等形式来扩大需要进行财产申报的主体范围。
（二）申报的财产范围
申报财产的范围是财产申报立法中非常重要的问题，也是比较难界定的一个问题，我国现有的政策性文件中确定的财产申报范围主要包括工资、奖金、津贴、承包、承租经营所得和劳务所得。这些收入只是公务员的合法公开的经济收入情况，无法反映他们的真实的财产状况，更无法监控他们的灰色和黑色收入情况。而且，只是对公务员的个人财产申报情况进行了规定，对其家庭全部财产的情况根本没有明确的规定，结果造成许多腐败行为无法被披露。
笔者认为，在界定我国公务员申报的财产范围时，应该与国际接轨，从国外的财产申报范围来看，大多数国家的立法规定都比较宽泛，主要包括不动产的所有权、动产所有权、有价证券、债券、债务、以及其他无形资产等，比如：房产、地产、汽车、机械设备、支票、存款、股票、超过一定限额以上的黄金（包括黄金制品）、白金（包括制品）、白银（包括制品）、宝石、古董、艺术品等，另外这些财产存放的地点也要一同申报。同时，财产申报不只限于申报者本人，还必须包括其配偶或受其抚养的子女的有关情况。在制定《公务员财产申报法》时，需要申报的财产应主要包括：不动产状况（比如房产等）、私家轿车、银行存款、股票、债券、价值500元以上的家庭物品（如金银及饰品、名人字画、家用电器等）、500元以上的债权债务及投资或偶然所得、各种收入和劳务所得（如工资、奖金、津贴、补助、讲学、写作、审稿等）、企事业单位领导干部或负责人承包、承租经营所得、其他财产等，可以采用列举加总括的模式，在立法中给予明确规定公务员需要申报的财产范围，而且这种财产申报的范围不但包括公务员个人的，还要包括其父母、配偶、子女等近亲属的财产[7](P153)。
（三）对拒报或不如实申报行为的处罚规定
对于在执行中拒不申报或者不如实申报财产的公务员，在立法时，可以规定对情节轻微并能及时纠正的给予党纪、政纪等的处分，对于情节严重并拒不悔改的，可以考虑引入刑罚处罚制度，以刑罚这种强制手段惩治拒不申报或者不如实申报财产的申报人，从而确保财产申报制度的贯彻执行。笔者建议，《公务员财产申报法》在法律责任一章中，可以根据财产申报的特点和要求，借鉴刑法中贪污、贿赂犯罪的量刑规定，对一些拒不申报或申报不实定罪量刑。对多次未申报或虚假申报未经处理的，按照累计未申报或虚假申报财产与实际财产差额处罚。另外对未申报或虚假申报的财产，经查如果涉嫌其他犯罪的，根据管辖的分工另行处理。同时，今后修改《刑法》时，应该增加国家工作人员拒不申报财产罪和公职人员不如实申报财产罪，并可以考虑附加罚金刑，从而实现部门法之间的协调性。
除此之外，我国在制订公务员财产申报法时，对公务员财产申报的受理机构，财产申报的时间以及相应的公务员财产申报的监督措施等，作出相关的规定。可以看出，建立公务员财产申报制度已经成为我国开展廉政工作的重要举措之一。当然，作为反腐倡廉的一项重要制度，公务员财产申报制度的贯彻实施除了自身的运行机制外，还需要其它相关制度的配合和支持。所以我们还需要加强其他法律、法规、制度和措施的制定和落实，只有形成一个廉政措施系统，才能发挥其巨大威力。
目前，公务员财产申报制度作为一项“阳光法案”，已经成为许多国家反腐败的法律“利器”。因此，我国开展反腐倡廉工作中，也应该借鉴其它国家和地区的先进经验，并结合我国的司法实践，制定出一部符合我国国情的《公务员财产申报法》，为创造一个政治清明的和谐社会提供法律上的保障。

参考文献：
[1]邹虎．构建我国公务员财产申报制度的思考[J].社科纵横，2010，（2）:117
[2]王英．美国公务员的财产申报制度[J].求知，2010，（8）:44-45
[3]万磊．我国公务员财产申报制度建设研究[D].秦皇岛：燕山大学，2009
[4]郑重．建立我国公务员财产申报制度的法律考量[J].青海师范大学学报,2009,(5):48
[5][6]周杏梅．公务员财产申报之立法思考[J].河南师范大学学报,2009,(3):152-153
[7]李周伟,沈林荣．构建我国公务员财产申报制度的思考[J].党政干部论坛,2009,(1):21

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