秀山县-法律援助制度改革思考.doc
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4、0105,邮箱:963310685 张斌 张斌,秀山县司法局副局长,18996966620 内容摘要:法律援助制度是现代社会文明进步的标志,它符合我国发展社会主义民主、健全社会主义法制的要求。我国的法律援助制度于1994年初萌芽,经过1996年的刑事诉讼法和律师法在法律上确认,至2003年9月国务院法律援助条例颁布实施而正式建立,加之2012年2月21日司法部部务会议审议通过办理法律援助案件程序规定,可谓对法律援助体系的进一步完善。在以“依法治国”为主题的十八届四中全会背景下,法律援助必将更加绽放光彩,法律援助制度改革势在必行。关键词:法律援助 制度 改革 思考 重构法律援助这一新兴法律制度已
5、成为我国法律体系中的一个有机组成部分,并在政治、经济和社会生活中发挥着越来越重要的作用。党的十八届三中全会通过的中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定提出了“完善法律援助制度“的任务,但是,由于这项制度建立时间尚短,受实践上不成熟和认识上初浅的限制,仍有许多不够完善之处,在一定程度上影响了法律援助制度在推进加强和创新社会管理中作用的充分发挥,有必要改革。一、完善法律援助机构框架法律援助制度应由权力机关设立的专门部门来统领吴健,对法律援助制度改革的几点思考,江海纵横,2009年第一期。由人大部门权力机关的专门机构来统一领导、协调司法机关、政府相关部门和社会力量及资源,符合我国宪法和政体,能较
6、好地解决和处理在法律援助体系中政府和司法机关之间的关系。同时,按现行法律援助制度的设计安排,省(自治区、直辖市)级、地市级法律援助机构既要具体办案,又要行使行政管理职能。行使行政管理职能要有行政权能,按行政法原理,非行政主体要行使行政职权要么被权力机关授权,要么受行政主体依法委托,而现行法律、法规并没有授权法律援助中心行使监督管理某一区域内法律援助工作的职权,法律援助条例系行政法规,它也没有规定司法行政机关可以委托法律援助中心代为行使对法律援助工作的监管管理职能。如果由人大的专门机构来统领法律援助工作,并通过专门立法设立或授权某一社会组织行使管理法律援助的社会事务职能,则可从法理上解决这一问题
7、。另外,随着法律援助范围的扩展,必然会发生涉及诉讼或非诉讼的行政案件,如果法律援助中心系行政主体或受行政主体委托,依法理不得代理状告行政主体的案件,如果法律援助中心代理受援人,一则受援人无异于“与虎谋皮”,二则法律援助中心构成双边代理,会失去公信力。如果这一中心变成由权力机关依法设置的独立于政府等行政主体和司法机关的部门或机构,则情况完全不同,法理上没有任何障碍。二、必须重新配置法律援助资源重新配置法律援助资源,包括国家力量的整合,社会力量的推动,财力人力的保障等。从国家力量的进一步整合看,法律援助条例出台后,法律援助服务局限于法庭诉讼过程和非诉讼事项的帮助,忽视了在刑事侦查阶段和法庭诉讼前对
8、犯罪嫌疑人及有需要法律援助的人群的帮助 白春花 ,论中国法律援助制度的国家责任,期刊论文 -湖南第一师范学报2005(2)。如果将司法救助纳入到法律援助,且援助行动由一个机构统领,则完全有可能像不少国家那样,在刑事侦查机关、检察机关和法院设立值班律师办公室,为那些遭到警察和侦查人员询问的人或者在庭审前需要帮助的人群提供免费的及时的法律咨询和帮助。三、必须制定专门的法律援助法我国法律援助工作近几年取得了显著成就,但同建立法律援助制度有数百年历史的西方发达国家比较起来,我国的法律援助制度起步很晚,尚处在一个探索阶段。纵观世界范围内那些法律援助制度比较发达的国家,都有健全的法律援助体系作保障。我们应
9、从我国实际情况出发,结合国情,开阔视野,借鉴西方国家的法律援助制度,制定专门的法律援助法。把分散在宪法、民事诉讼法、刑事诉讼法和部门法、地方法有关法律援助的规定集合于专门法中,根据实践时发现的当前法律援助制度里欠缺的问题,重新定夺,与时俱进,因地制宜。专门法中应当包括法律援助的性质、任务、类型、服务人员的权利义务和责任以及奖惩机制,对经费管理、“经济困难”全国标准等问题加以明文规定。对整个弱势群体适用同一部法律法规不能照顾到每类个体。建议对残疾人、经济困难群体、老年人、妇女、未成年人、农民工的法律援助“量体裁衣”,分别制定有关的法律援助法规。为了适应法律援助国际化的发展趋势,我们在援助国内弱势
10、群体的同时,也应该关注国际弱势人群,在法律中添加用于解决外国人法律援助案件的法律法规。四、法律援助经费保障问题与对策(一)法律援助经费收入来源构成和补贴支出两个标准。一方面有省级财政和地方财政对法律援助进行经费保障,但法律援助经费在支付时又依据不用的标准进行“补贴”,这样造成了当地截留了大部分或部分法律援助经费,给法律援助事业和工作开展带来极大的隐患。这也是当前全国各地普遍存在的棘手和瓶颈问题。对此中央应统一制定标准,规范经费收入和支出。对用两个标准以各种理由截留挪用法律援助经费的行为和个人给予法律制裁,才能从源头杜绝经费用到实处而不是泛泛而谈。(二)不同主体办案支付办案补贴不统一的问题。按照
11、现行各地办理法律援助案件的主体主要可分为社会力量(律师事务所和法律服务所人员、高校志愿力量)和法律援助机构专职人员(法律援助工作者)两种,在争取经费时按照一个标准向上“争资”,在发放时搞区别对待,这样对各地经过经过近十几年发展培养壮大的法律援助专业机构人员是极大的浪费和极大的不公平,基于法律援助机构人员的“特殊身份”,有的事业编有的参公身份但对于法律援助工作都是兢兢业业,但办理案件的补贴待遇却是截然不同,造成法律援助队伍人才的浪费和法律援助经费的极大浪费。好钢没用在刀刃上,经费被挪用。建议研究指定专门的法律援助机构办理法律援助案件支付补贴办法,一方面要事实就是、因地制宜,一方面要兼顾公平和效率
12、,体现这类人群的价值,从而极大的发挥这支专门专业的法律援助力量的最大价值和积极性。参照社会力量办理标准与补贴支付办法通过中央部门专门立法予以规范,杜绝了各地“私立法“,截留克扣法律援助机构人员办案补贴。五、法律援助专业化发展中存在的问题张文海,法律援助专业化发展问题研究,中国法律援助网,2010.10.28法律援助是一项专业性很强的工作,实现规范与专业化是法律援助工作发展的一个永恒主题,只是在不同的发展阶段有不同的要求。各地积极开展法律援助专业化建设取得了一定成效,但由于主观或客观的原因,法律援助专业化建设现状与工作实际需要相比仍有一定差距,主要表现在以下几个方面:(一)基层法律援助机构经费短
13、缺和经费监管机构不健全从根本上制约了专业化建设的进程。西部一些省份基层法律援助机构自成立以来基本依靠中央或省级财政的拨款或中国法律援助基金会等社团组织的资助款项,本级政府经费投入问题长期得不到解决,有些省市还取消了法律援助人员的办案补贴,对法律援助工作开展无疑是雪上加霜,与我国的国情和群众对法律援助的渴求期待不同步。极个别的省份反映由于经费严重不足,少数机构被迫以案养案,通过办理收费案件所得维持机构运转。由于经费紧张,相当部分区县级法律援助机构没有专门的接待室,既不利于保护当事人的隐私,也影响正常工作的开展。一些法律援助中心所处的楼层较高,没有无障碍措施,不利于残疾人等行动不便的群众前来咨询或
14、申请法律援助。大部分基层机构没有专门的档案室。法律援助经费监督力度亟待加强。多数地方法律援助机构没有独立建账,由司法行政部门统筹开支,存在司法行政机关或多或少占用、挪用法律援助经费,法律援助机构不能按时足额发放办案补贴等问题。(二)法律援助机构专业化建设中存在的问题比较突出,机构性质及职能定位需要进一步研究。目前较多的问题是法律援助机构性质定位。性质定位不清不仅导致上下级法律援助机构之间管理体制不顺,还影响了优秀的人才加入法律援助队伍。一些事业性质的法律援助机构工作人员工资待遇上与同属于司法行政部门的行政编制人员有较大差别,导致法律援助机构人员不稳定,业务骨干缺乏。法律援助机构名称不统一。部分
15、区县级法律援助机构名称为“法律援助律师事务所”。或者“法律援助中心”和“律师事务所”两块牌子并存,很容易使群众对免费的法律援助和市场化的法律服务产生混淆。少数机构甚至没有挂法律援助的牌子。个别地方区级机构设置了两套体系,法律援助管理科和法律援助中心并存,运转并不顺畅,法律援助管理部门职能作用并没有充分发挥,增加了工作环节,影响了工作效率。区县级机构的主要职责是受理、审查、指派、办理案件,一个机构完全能够承担,是否有必要在区县级机构设置两套体系值得进一步考虑。 中国司法2007年第四期,法律出版社相当部分法律援助机构编制缺乏,没有专职的法律援助人员,现有人员的知识结构、业务能力与工作岗位要求不相
16、适应。还有一些机构的人员配备由司法局内部调剂解决。外来人口集中地区法律援助机构严重缺编,人员超负荷工作的现象普遍存在。一些地方把关不严,不具备管理和办案能力的人员进入到法律援助的队伍。法律援助工作站如何充分有效发挥职能也需要进一步探索。目前,工作站在受理法律援助申请和进行非诉讼援助等方面开展了一些工作。工作大多依托司法所成立,工作人员身兼数职,工作职能之间存在交叉。一些地方法律援助案卷和人民调解案卷混合放置、区分不明显。人民调解和法律援助的宗旨都是解决纠纷,司法所工作人员在处理一起纠纷中可能具有多重身份。如何充分发挥法律援助工作站的职能作用,理顺法律援助和人民调解、安置帮教等职能之间的关系需要
17、重点思考和解决。(三)法律援助办案质量有待于进一步提高,质量监督力度有待于进一步加大。部分法律援助人员思想认识不到位,不会见被告人即提供辩护意见,庭审准备不够充分,不能全面收集证据,代理意见和辩护词简单。一些法律援助人员的法律知识和业务水平难以适应专业化法律服务的需求。有的区县反映犯罪嫌疑人或被告人往往被羁押在偏僻地区,交通十分不便,会见当事人困难,有时仅靠阅卷就提供辩护意见。法律援助办案补贴标准普遍较低,不足以支付办案成本,需要办案人员垫付办案费用,单方面强调法律援助义务难以有效调动律师、基层法律服务工作者的积极性,在很大程度上影响了法律援助服务质量。法律援助案件质量监督不到位。一些法律援助
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