职业安全2.doc

议 题： 职业安全卫生的行政管理体制
职业安全卫生权利与职业安全卫生立法
主持人：叶静漪 北京大学法学院教授
发言人：陈 莹《对职业安全卫生立法的思考》
冯喜良《政府在职业安全卫生中的作用探析》
宋 湛《企业劳动环境真实信息的披露与政府监管方式选择》
范 围《工作环境权的结构》
詹瑜璞《生产安全事故的法律规制研究》
对职业安全卫生立法的思考

--------------------------------------------------------------------------------
发布时间: 2010-01-06 【我要纠错】 【字号 大 默认 小】【打印】【关闭】

陈 莹（中国劳动关系学院）

　　在举国上下学习、实践“以人为本”的科学发展观、构建和谐社会方针的大氛围下，为了进一步推进职业安全卫生工作，需要从立法、管理及监察体制、运行机制等方面进行深层次思考。2007年1月25日，我国政府批准了国际劳工公约155号《职业安全卫生公约》。在此背景下，笔者记下多年来对职业安全卫生立法的一些思考，并呼吁：努力创造条件，尽快制定一部《职业安全卫生法》。

　　一、对“职业安全卫生”概念内涵的理解

　　中国国家标准《职业安全卫生术语》（GB/T1523．6—94）将“职业安全卫生（occupational safety and health，缩写OSH）”定义为：“以保障职工在职业活动中的安全与健康为目的的工作领域、技术、设备组织制度和教育等方面的相应措施”。（同义词是职业安全卫生）

　　从上述概念中可以明确以下几个问题：

　　1．职业安全卫生保障的对象是劳动者

　　根据《中华人民共和国劳动法》第三条规定：中华人民共和国境内，与用人单位通过签订劳动合同建立劳动关系或者存在事实劳动关系的“劳动者享有……获得职业安全卫生保护的权利……。”这里的“劳动者”是指与中华人民共和国境内的企业、个体经济组织 （统称“用人单位”）“形成劳动关系的劳动者” （即“职工”）

　　因此，无论用人单位属于哪一种所有制（公有制或者非公有制，如私营、民营、合资、外资、股份制或者乡镇企业等）；无论劳动者属于哪一种用工形式（固定工、合同工、临时工、季节工等）；无论其从事什么行业（工矿、农林牧渔、财贸或者服务行业等）；也无论其职业性质如何（体力劳动者或脑力劳动者），劳动者都应当获得安全卫生的保障。

　　2．职业安全卫生保障范围限于职业活动中

　　国家对劳动者的保障是多方面的，凡是与劳动者权益有关的事情，国家都要保护，如各种社会保障（医疗保险、工伤保险、养老保险、失业保险、生育保险等）、各种社会福利等，都是对劳动者的保障。职业安全卫生专指对在职业活动（生产劳动过程）中对劳动者人身安全与健康的保护。

　　3．职业安全卫生以保障劳动者的安全与健康为目的。主要包括两方面的任务：

　　⑴预防生产事故，使劳动者防止或避免受到生产事故的伤害；

　　⑵预防职业危害和职业病，防止或避免劳动者受到有害职业因素（如有毒物质、粉尘、振动、噪声、电磁辐射、过度疲劳等）的对劳动者身心的危害。

　　4．做好职业安全卫生工作需要综合治理

　　⑴需要采取综合性措施。既要采取“硬”措施，不断提高生产劳动中工艺、技术、设备的科技水平，使生产劳动条件更加安全，对劳动者的安全与健康更加有利；又要采取“软”措施，通过加强法制（立法、守法、执法）、教育培训、管理等手段，不断提高各级领导、管理人员及全体劳动者的安全素质及相关能力。

　　⑵需要动员全社会各个方面力量参与。其中政府、雇主（其代表组织）和劳动者（其代表组织）三方是核心力量。
二、目前中国尚无一部真正意义上的职业安全卫生法

　　（一）《职业安全卫生法》的定位——属于劳动（劳工）法律体系

　　1．从世界职业安全卫生法律法规的历史沿革看

　　事故伤亡与职业疾病是生产劳动的伴生物。“职业安全卫生”问题是随着生产劳动的产生而产生，随着生产劳动的发展而发展的。“劳动创造世界”，人类为了生存和发展，通过生产劳动创造物质财富和精神财富，以满足人们的各种需要。但是在任何生产劳动的过程中，一方面客观存在着影响劳动者安全与健康的各种危害因素；另一方面劳动者对这些危害因素的承受与抗御能力又是有限的，如果不采取措施，随时都可能发生伤亡事故或因职业危害导致职业病的发生，威胁劳动者的安全与健康。因此必须采取各种有效措施来消除或控制这些危害因素，以保障劳动者的安全与健康，无论过去、现在或将来都是如此。

　　历史表明：劳动法起源于对劳动者安全健康的保护。自18世纪英国产业革命始，大规模的机器生产极大地提高了生产力水平的同时也带来了职业伤害问题。在资本主义原始积累时期，生产事故频发，工人的劳动条件极其恶劣，加上超时劳动，造成工人大量伤亡。阶级压迫必然引发工人阶级的反抗。随着资本主义经济的发展和各国工人运动的高涨，继19世纪初期英国开始制定旨在保护劳动者的“工厂立法”后，德、法、美等其它工业发达国家，也先后制定了类似法律法规。“工厂立法”最初只适用于某类工厂某类人工作时间的限制，其后发展成为包括劳动合同、劳动报酬、工作时间、女工与童工、安全与卫生、社会保险、职业培训等劳动关系的各个方面以及工会、集体合同等内容，从而逐步形成为一个独立的法律部门——劳动法。其中有关职业安全卫生方面的规定是劳动法（或劳动法法律体系）的重要组成部分之一。

　　第二次世界大战后，随着生产、经济的不断发展和高新技术在生产劳动中的运用，工伤事故及职业危害、职业病也日益严重，造成巨大经济损失和恶劣社会影响，直接影响到生产的发展和劳资双方的利益，进而影响到国家整体利益。一些国家越来越感到：必须把职业安全卫生作为一个重要问题来考虑，需要单独制定一部综合性的、基础性的、适用范围广泛的职业安全卫生基本法。自20世纪70年代开始，发达国家纷纷制定职业安全卫生法。1970年，美国率先颁布了《职业安全卫生法》，随后，英、日等国和我国台湾地区也相继颁布了劳动（职业、劳工）安全卫生法。至今，不但发达国家，而且很多发展中国家也制定、颁布了职业安全卫生法。

　　随着社会生产力的发展，商品贸易从国内扩展到国际，导致劳动关系的影响跨越国界，产生了国际劳动立法的要求。为此，于1919年成立了国际劳工立法专门机构——国际劳工组织。该组织制定国际劳工标准（一般指国际劳工大会通过的国际劳工公约和建议书，以及其他关于处理劳动关系及其相关的一些关系的原则、规则）的核心和宗旨是确立和保障世界范围内的劳工权利。涉及职业安全卫生方面的国际劳工标准占有相当大的比例。

　　2．从劳动关系的特点和职业安全卫生的本质看

　　现代市场经济条件下劳动关系的一个主要特点是：兼具财产关系和人身关系的性质。劳动关系作为一种社会经济关系，其实质是一种财产交换关系：劳动者以其劳动力（其财产）所有者的身份，与生产资料所有者的用人单位进行等量交换。劳动关系建立，则这种财产交换关系形成。但由于劳动者的劳动力无法与劳动者分离，所以劳动者把劳动力转让给用人单位使用的同时，实际上将其人身权在一定限度、一定时间内交给了用人单位控制。从这个意义上说，劳动关系也是一种人身关系。

　　由于“职业安全卫生”涉及劳动过程中劳动者的物质性人身权利（生命健康权）——最基本人权与劳权，而这个权利随着劳动力的转让实际上由用人单位控制。故需要“职业安全卫生法”来规范用人单位的行为，以维护劳动者的安全健康权利，当然属于劳动法律体系。

　　3．从我国劳动立法看

　　我国1994年制定和颁布了《中华人民共和国劳动法》。《劳动法》明确规定：“获得职业安全卫生保护”是职工的基本权利，并设“劳动安全卫生”专章。为了使《劳动法》中有关保障劳动者职业安全卫生权利及对职业安全卫生方面的原则性规定得以落实，需要一部在职业安全卫生方面的具有全面性、综合性、基础性的法律——《职业安全卫生法》，只是至今没有出台。

　　综上因此，《职业安全卫生法》是《劳动法》的子法（分支法），属于劳动法法规体系，毋庸质疑。

　　（二）目前中国尚无一部真正意义上的职业安全卫生法

　　目前我国已经制定、颁布了《安全卫生法》、《职业病防治法》等一系列法律、法规，这些法律的制定及颁布，对促进我国职业安全卫生事业具有积极意义和重要作用，毋庸质疑。但是笔者认为：从法规体系的归属来说，这几个法律似乎都不能纳入劳动法法规体系，它们不能取代《职业安全卫生法》。其主要理由如下：

　　1．从法律名称的概念上看

　　根据国家标准《职业安全卫生术语》关于 “职业安全卫生”的定义为：“以保障职工（劳动者）在职业（劳动）活动中的安全与健康为目的的工作领域、技术、设备组织制度和教育等方面的相应措施” ；“安全生产”的定义为：“消除或控制生产过程中的危险因素，保证生产顺利进行” ，二者的涵义完全不同。
2．从立法宗旨上看

　　《安全卫生法》规定：“为了加强安全生产监督管理，防止和减少生产安全事故，保障人民群众生命和财产安全，促进经济发展，制定本法”；而《劳动法》规定：“为了保护劳动者的合法权益，调整劳动关系，建立和维护社会主义市场经济的劳动制度，促进经济发展和社会进步，依据宪法制定本法”；作为子法《职业安全卫生法》应与《劳动法》一致，调整用人单位与劳动者之间因劳动条件和工作环境而产生的劳动关系。其立法宗旨是为了保障劳动者（或职工、劳工）在生产劳动过程中的物质性人身权（即生命权与健康权）。

　　3．从适用范围来看

　　《安全生产法》的适用范围是在中华人民共和国境内从事生产经营活动的单位的安全生产；《职业安全卫生公约》适用于经济活动的各个部门和所覆盖的经济活动部门中的一切工人。即《职业安全卫生法》的适用范围应与《劳动法》相同，即“在中华人民共和国境内的企业、个体经济组织（统称“用人单位”）和与之形成劳动关系的劳动者”。

　　4．从涉及的法律内容来看

　　我国相关现行法律在规范的内容方面，与职业安全卫生相比，都有一定的局限性。如《安全卫生法》限于生产经营单位预防生产事故；《职业病防治法》适用于“中华人民共和国领域内的职业病防治活动” ；《矿山安全法》限于“矿产资源开采活动”，“为了保障矿山生产安全，防止矿山事故，保护矿山职工人身安全……”；《消防法》是“为了预防火灾和减少火灾危害，……”等等，不一而足。总之，只涉及到职业安全卫生问题的某个方面，综合性不够强，内容不够全面，广泛。

　　5．从有无“政府、雇主组织和工人组织”三方协调机制看

　　由于涉及工人基本人身权利，《职业安全卫生公约》以及其他相关公约都明确要求“工人及其代表的参与”：国家一级要求各会员国建立政府、雇主组织和工人组织的三方协商机制；企业一级要求“管理人员与工人/或其代表的合作，应是本公约第16—19条所采取的组织措施和其他措施的重要成分”。 我国相关现行法律对这方面则没有明确规定。

　　6、从有无对劳动安全卫生工作的劳动监察看

　　《劳动法》第三条规定：“获得安全卫生保护”是劳动者的基本权利；第六章“劳动安全卫生”对用人单位的责任做了规定；第八十五条规定“县级以上各级人民政府劳动行政部门依法对用人单位遵守劳动法律、法规的情况进行监督检查，对违反劳动法律、法规的行为有权制止，并责令改正”。显然这包括对劳动安全卫生的劳动监察。然而一方面因《安全生产法》的规定是对“安全生产的监督管理”，与之性质完全不同；另一方面在《劳动保障监察条例》关于“实施劳动保障监察的事项”的规定中也没有劳动安全卫生的内容。

　　《安全生产法》等现行法律在上述几个基本方面与《劳动法》、《职业安全卫生公约》及《职业安全卫生法》的差别显而易见，其定位可以纳入经济法、行政法，但惟独不能纳入劳动法。

　　三、两点主要差异及分析

　　（一）理念的差异——“安全生产（生产的安全）”还是“职业安全卫生（劳动者的安全健康）”

　　职业伤害是生产劳动的伴生物。预防职业伤害的问题比较复杂，涉及多个领域，主要是生产领域和劳动关系领域。笔者认为： “安全生产” 与“职业安全卫生”是不同领域中两个相互关联，然而理念不同的概念。前者是“以生产为本”；后者是“以人为本”，体现了人们对于职业伤害问题认识的两个阶段、两种理念。理念的不同导致立法时的立法宗旨、适用范围、法条内容、实施机制等一系列的不同。

　　安全科学（基础与核心是事故致因理论） 源于生产劳动，其随着生产力的发展，生产方式的变化，生产关系所反映的安全观念的差异而不断变化发展。事故致因理论始于20世纪初，当时蒸汽动力、电力驱动的机械生产取代手工操作，资本主义世界工业生产已经初具规模。在生产力飞跃发展的同时，由于机械设计完全不考虑操作安全，工人无培训，加之超时劳动，致使生产伤亡事故频繁发生。发生事故往往中断生产，使生产无法正常进行，以致影响企业对利润的追求。企业主逐渐认识到：“不安全就不能生产”。因此安全管理成为企业生产管理的有机组成部分，其关注的出发点和落脚点是生产的安全。
一方面，由于机器机械在工业生产中显示出巨大威力，人们对其顶礼膜拜，机器俨然成为生产的中心。而工人则成为机器的附庸和奴隶。

　　另一方面，资本主义原始积累时期的劳动关系，是企业主对工人的残酷剥削、压榨，根本不顾工人死活，谈何保护劳动者。国家法律也保护企业主。当时“法庭判决的原则是工人理应承受所从事的工作中通常可能发生一切危险。”

　　这个时期的生产管理理论（以泰罗制为代表）认为生产效率高低完全取决于工人，提高工作效率的基本思路是加强对工人的管理“使工人适应机械，满足机械的要求”。事故致因理论的思路与之一样，“将工业事故的责任归因于工人”。

　　第二次世界大战期以后，新技术、新工艺、新能源、新材料、新产品不断出现，科学技术的发展带动了生产力飞跃发展的同时，也给人类带来了更多、更大的危险。

　　一方面，“人机工程学（Ergonomics）的兴起标志着工业生产中人与机械关系的重大变化”，从“以机械为中心”变成“以人为中心”，设计机械时要考虑人的特性，使机械适合人的操作，以提高工作效率。从事故致因的角度，机械设备、工作环境不符合人机工程学的要求可能是引起人失误导致事故的原因。

　　安全人机工程作为人机工程学的重要分支，将“本质安全”作为生产安全追求的目标，这是生产中“预防为主”的根本体现。所谓“本质安全”是指：从设计开始，就通过运用工程技术手段使生产设备或生产系统本身具有安全性，使在人误操纵或机械设备发生故障的情况下，也不会造成事故，或者即使发生事故也能够将事故损失控制在可承受的限度以内。

　　此外，与日俱增的、数以万计的危险化学品除了易于引发火灾、爆炸事故外，其毒性对工人健康的危害（急性的或慢性的）也逐渐引起人们的关注。

　　另一方面，随着工人运动发展和社会进步，“以人为本”的理念为越来越多人所接受：保护劳动力和体现“社会正义”，对于协调、稳定劳动关系，保障经济持续发展，关系重大。

　　“人本思想”渗透到企业管理理论（包括安全管理理论）中。在上述背景下，“职业安全卫生”问题凸现出来。

　　职业安全卫生是一个全面的、完整的、内涵丰富的概念，其关注的出发点和落脚点是劳动者的安全与健康，二者缺一不可。在职业安全卫生的工作领域内，虽然涉及多个方面或多个部门的具体工作，但是就其宗旨目的、方针政策、指导思想、基本原则、工作机制等来说，都是一致的。 “劳动安全与劳动卫生的密不可分，缘于说明与健康的不可分、安全危害因素与卫生危害因素的同源、安全措施与卫生措施的通用、安全状态与卫生状态的互动和共存。……所以，劳动安全与卫生合并立法，有利于对劳动安全与卫生做出统一的制度设计和统筹兼顾的安排和协调。” 因此，无论在立法（如许多国家的《职业（劳动、劳工）安全卫生法》及我国的《劳动法》、《工会法》中）或者在制定有关标准（如GB/T28001《职业健康安全管理体系标准》）时都是将“职业安全卫生”作为一个整体来考虑的。

　　然而笔者认为：目前在我国“安全为了生产 生产必须安全”的口号还有市场，由“安全生产”向“职业安全卫生”理念的转变还没有完成，要“生产的安全”还是“劳动者的安全健康”，即“以生产为本”还是“以人为本”的问题还没有得到很好解决。

　　（二）推动职业安全卫生工作运行机制的差异——有无“政府、雇主组织和工人组织三方协调机制”

　　1．职业安全卫生三方协调机制的重要作用

　　在宏观层面建立“政府、用人单位、工会三方协调机制”是国际通行的维护劳动者权益，协调、稳定劳动关系的有效机制，已经为许多市场经济国家的实践所证明，也正在为我国的实践所证明。

　　职业安全卫生三方协调机制就是劳动关系三方协调机制在职业安全卫生工作中的具体体现和运用，对于做好职业安全卫生工作，切实维职工合法权益至关重要。

　　建国以来，在职业安全卫生（安全生产、劳动保护）工作实践中逐步形成了一个具有中国特色、而且与上述“三方协调机制”原则相一致的国家职业安全卫生工作体制（简称“三方机制”）。

　　三方机制明确了政府、用人单位（包括其代表组织）和工会在职业安全卫生工作中的地位和基本权力（利）与职责，这三方是职业安全卫生工作的三个支柱。做好职业安全卫生工作，需要依靠三方力量的密切合作，缺一不可。

　　工会代表、组织职工实施群众监督是三方机制运行不可或缺、不可取代的一环。在职业安全卫生工作中，“政府监管”起主导作用，“企业负责”是主体、是关键，“群众监督”是“政府监管”的有效补充。而且由于群众监督的广泛性，它可以成为用人单位自我约束机制的重要促进力量。

　　需要指出的是：管理体制中的“群众监督”很明确是指职工群众监督，一般由工会组织作为代表来实施。

　　2．我国现行相关法律没有规定“政府、用人单位（企业）、工会（职工）”三方协调机制的弊端

　　我国现行相关法律没有关于“三方协调机制”的规定，不利于全面开展职业安全卫生工作。
⑴导致工会（职工）参与弱化、虚化

　　法律中没有关于“三方协调机制”的规定，最主要的影响是削弱了职工（工会）作用的发挥，进而影响职业安全卫生工作的全局。虽然有关法律中对工会在职业安全卫生工作中的权利和职责有所规定，但没有规定工会如何行使权利和职责的机制与具体手段保证，使其相关规定无法落实，特别是容易使职工和工会的权利弱化、虚化。目前我国的现实情况也印证了这一点。对此试做如下分析：

　　一方面，职业安全卫生工作需要工人（职工）参与。这是因为：职业安全卫生工作的基础在企业，夯实企业职业安全卫生这个基础是做好职业安全卫生工作的治本之策，而企业职业安全卫生工作需要经营管理人员和职工双方合作。不依靠职工群众，没有他们的参与，职业安全卫生是绝对搞不好的，职工参与应是企业职业安全卫生基础工作的重要组成部分。试从以下三方面来分析：

　　l 从安全原理来看：

　　导致事故的直接原因是作业现场人的不安全因素和物的不安全状态。能否杜绝违章操作，能否及时发现并消除事故隐患，是预防事故的两个关键因素。

　　职工处在生产第一线，最了解哪里有事故隐患，哪里有职业危害；他们本人在生产中的行为，往往也会对现场安全卫生状况产生直接的影响。从这个角度来说，职工安全素质的高低，直接影响到职业安全卫生工作的成败。职工的安全素质达到什么水平，企业的职业安全卫生工作就能达到什么水平。

　　在国际劳工组织有关“职业安全卫生”的各项公约中对于“工人参与”均有明确规定要求。这是由于:“‘工人参与’是国际劳工组织的一个基本原则，因为从事作业的工人通过生产活动本身获得的实际经验，往往最有利于他们确定危害和找出解决的办法。”

　　l 从劳动关系理论来看：

　　职业安全卫生是劳动关系的主要内容之一，获得职业安全卫生保护是职工的基本权利。一线职工往往是生产伤亡事故和职业危害的直接受害者，企业职业安全卫生工作的好坏直接影响到职工安全健康权益的维护。为了维护自己的合法权益，他们对做好职业安全卫生工作的要求最为迫切，理应参与进来。

　　l 从企业职工民主管理理论看

　　企业实行职工民主管理，是由我们党和国家的性质决定的。工人阶级是党的阶级基础，是国家的领导阶级。广大职工群众参与国家、社会事务和企事业管理，是宪法和法律赋予的权利。公有制企业自不必说，即使非公有制企业的职工也是我国工人阶级的重要组成部分，应当按照法律和政策的规定参与企业民主决策、民主管理和民主监督。

　　温总理在今年《政府工作报告》中要求“加强全员、全过程、全方位安全生产管理”，试问：如果没有职工参与，能否实现“三全”管理？

　　另一方面，在我国工会参与职业安全卫生工作是法律赋予的职责和权力。在《劳动法》、《工会法》、《安全生产法》、《职业病防治法》中对工会参与职业安全卫生工作均做了明确规定。其内容可以概括如下：

　　l 工会参与职业安全卫生工作的身份是职工合法权益的代表者和维护者；

　　l 其基本职责是维护职工安全卫生合法权益；

　　l 其主要作用为监督——工会代表或者发动、组织企业职工参与职业安全卫生工作的民主管理和民主监督。

　　法律之所以做出上述规定，是因为维护职工合法权益是工会的基本职责；获得职业安全卫生保护是职工的权利，因此作为职工合法权益的代表者和维护者，工会必须参与职业安全卫生工作，把“维权”作为工会劳动保护工作的出发点、切入点和落脚点。

　　工会参与的本质是职工参与。职工参与是工会参与的基础，工会参与是职工参与的保障，二者是一个有机整体 。“参与”的主体是职工，是基础；工会是“职工参与”的发动者、组织者和指导者。

　　⑵导致劳动监察缺位

　　“职业安全卫生法所规定的职业安全卫生条件，一方面作为劳动条件基准，在劳动法律体系中，其地位和效力高于集体合同、劳动规章制度和劳动合同，需要通过集体合同、劳动规章制度和劳动合同来落实；另一方面，作为强行性实体法，需要由劳动监察（尤其是职业安全卫生监察）和劳动争议处理等程序法来保障其实施。” 劳动监察是预防违法行为的发生，确保劳动者合法权益的一种重要手段。

　　然而由于如前所述，《安全生产法》、《职业病防治法》与《劳动保障监察条例》都无相关规定，致使目前我国实际上已没有对劳动安全卫生的劳动监察。目前，我国职工特别是农民工的安全健康权益受到侵害的情况屡见不鲜，与此不能说没有关系。
四、试分析存在差异的原因

　　（一）生产力和社会发展水平的影响

　　如前所述，“职业安全卫生”的理念、“工人（工会)参与”、“劳动关系三方协调机制”，凡此等等，都是生产力发展到一定水平的产物。虽然建国以来特别是改革开放以来，我国社会生产力有了巨大发展，实现了由解决温饱到总体上达到小康的历史性跨越。在进行经济体制改革的同时，正在稳步推进政治体制的改革。但是，一方面我国人口多、底子薄，发展很不平衡，生产力不发达的状况并没有根本改变；另一方面我国的社会主义市场经济体制还不够完善，社会发展方面存在不少问题。总之，我国今天远没有走出社会主义初级阶段，仍然是一个发展中国家。因此，在理念、立法、机制等方面存一些在问题不足为怪。

　　显然，上述两方面的弱化或缺失，影响到职业安全卫生工作的全局。

　　（二）经济体制转型的影响

　　当前，我国已经从社会主义计划经济体制转向社会主义市场经济体制，劳动关系发生了深刻变化，在职业安全卫生（安全生产）方面也充分体现出来。在计划经济条件下，企业归属国家化，企业的生产经营活动（包括职业安全卫生工作）都是在政府通过其各行政管理部门统一计划、实施、检查和调节，基本上可以使职业安全卫生工作与经济活动同步。各方利益一体化（统一在国家利益之中），职工权益问题没有显现出来。在市场经济条件下，实施公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。企业依法自主经营、自负盈亏，政府不再直接干预企业经营活动，企业职业安全卫生工作由本单位负责。在激烈的市场竞争中企业必然追求效益优先，利润至上。在国家不再直接“干预”，立法、执法与监管力度跟不上的情况下，弱化甚至放弃职业安全卫生工作是必然的结果。其直接后果就是生产伤亡事故与职业危害和职业病高发，职工的生命安全与健康得不到保障，其合法权益受到侵害，这方面的案例不胜枚举。这说明原有的理念、工作机制已经不适合，需要变革，以适应新体制的要求。

　　在市场经济体制条件下的职业安全卫生工作中，国家（政府）、用人单位和职工为维护己方利益，三方之间不可避免出现矛盾，然而三方的共同利益——国家经济发展和社会进步的发展——为三方协调一致提供了必备的基础。因此《职业安全卫生公约》所规定的“政府、用人单位、工会三方协调机制”应当成为我国的正确选择。

　　然而，从1978年党的十一届三中全会开始拨乱反正起，至今不过三十余年；1992年党的十四大社会主义市场经济体制的确立，至今不过十余年，只是历史的瞬间。要完成从理念到机制上的转变，岂非易事。需要一个过程，需要各方面不懈的努力。

　　（三）“部门立法”的影响

　　当前，我国相当多的法律由“部门立法”，即法律起草由行政部门操作。单纯从业务角度分析，行政部门直接起草法律草案可能操作性较强。但是其弊端显而易见：一是可能存在局限性，考虑问题不全面，甚至偏颇；二是易受部门利益和其他不当因素影响，有失公平、公正。特别是涉及多个领域及多方利益的法律弊端更为明显。从《劳动安全卫生法》到《安全生产法》的立法沿革可以看出“部门立法”的影响。《劳动安全卫生法》立法于始于劳动行政部门，成于国家经济贸易委员会，定名为《安全生产法》，历经21年。 这个过程中该法定位、内容的变化自不必说。这是因为政府管理体制的变化所致。建国以来我国职业安全卫生一直由劳动行政部门负责施政，施政思路着眼于劳动保护，并且与国际劳工组织在该领域的合作已成惯例。1998年政府机构改革时，将安全生产监督管理职责转为国家经济贸易委员会。其后虽然安全生产监督管理机构有所变化、升级，其着眼于安全生产（生产安全）的施政思路却沿袭至今。行政主管部门的变化导致立法理念、思路、内容的变化，显而易见。

　　五、几点建议

　　（一）立法方面

　　在此，笔者愿提出几点不够成熟的建议，以期抛砖引玉：

　　1．创造条件，制定《职业安全卫生法》，回归劳动法律体系

　　设想《职业安全卫生法》的基本思路：

　　⑴立法目的：为了保障劳动者在生产劳动（职业活动 ）中的安全与健康，依据《劳动法》，制定本法。

　　⑵适用范围：在中华人民共和国境内的企业、个体经济组织（统称“用人单位”）和与之形成劳动关系的劳动者。

　　⑶主要内容：作为一部全面性、综合性、基础性的法律，《职业安全卫生》的内容至少应当包括：

　　l 国家职业安全卫生方针、基本原则和基本制度；

　　l 政府、用人单位、职工（工会）三方协调体制；

　　l 政府的管理与监察职责与权力（应对现行机构进行调整、重建）；

　　l 用人单位的责任与权利，重在强化其保障责任；

　　l 劳动者的权利与义务及工会的职权，重在保障劳动者的合法权益；
与职业安全卫生相关地位及人员（如建筑承包商、产品及材料等的供应商、设计人员、工程技术人员等）的责任；

　　l 法律责任

　　l 授权制定《实施细则》及必要的配套法规及标准。

　　并在现行《劳动保障监察条例》中增加劳动安全卫生监察内容，与《劳动法》相配套。

　　2．调整、重建管理体制及监察体制

　　⑴管理体制

　　职业安全卫生管理的责任主体是企业。98年政府改制后行业管理薄弱，应是企业安全管理无法落实的重要原因之一。。为扭转这种情况，应采取措施。笔者设想：应由交通运输部、住房及城乡建设部以及铁道部等单独设立的相关行业管理部门以及新组建的工业和信息化部承担行业安全卫生管理的职责。

　　⑵监察体制

　　建国以来我国一直由劳动行政部门行使职业安全卫生“国家监察”职权，98年政府机构改革后，客观上“国家监察”职能已消失。为切实做好职业安全卫生工作，更全面地、更有力地保障劳动者安全健康合法权益，需要建立职业安全卫生监察工作体制。按照“两分两合”的原则，设立国家职业安全卫生监察机构。 “两分”是指：执法监察与行政管理职能分离；职业安全卫生监察与涉及公共安全事故监管职能分离。“两合”是指：职业安全与职业卫生的监察职能（包括与之有关的设备设施、检验检测）由统一部门行使；职业安全卫生监察与工伤保险结合。

　　（三）建立职业安全卫生政府、用人单位、职工（工会）三方协调体制

　　目前我国设有政府、用人单位、职工（工会）三方协调体制，然而其协调内容尚未将“职业安全卫生”包括在内。可以考虑按照《职业安全卫生公约》15条的规定要求，根据我国实际情况，建立一个由政府、工人组织（工会）和雇主组织三方组成的中央机构，以保证职业安全卫生“国家政策的一贯性和实施该政策所采取措施的一贯性”。笔者设想：能否以“三方机制”的原则组建“国家职业安全卫生委员会” 来代替目前的国家安全生产委员会。

　　（四）开展对“职业安全卫生”立法、体制、机制等重大问题的调查、研究、讨论

　　1．解放思想、开阔思路、言路，不因循现有法律、体制、机制、机构和工作格局；不囿于部门利益，一切从如何做好“职业安全卫生”工作出发，以求得共识。

　　2．由于职业安全卫生涉及多个领域与各方利益，宜由国家立法部门牵头，以“三方机制”原则组织政府、企业家组织、工会及关心此问题的社会力量，以各种形式广泛参与，集思广益。
政府在职业安全卫生中的作用探析

——以日本政府处理石棉危害为例

--------------------------------------------------------------------------------
发布时间: 2010-01-06 【我要纠错】 【字号 大 默认 小】【打印】【关闭】

冯喜良（首都经济贸易大学劳动经济学院 教授）

一、问题提出

石棉作为廉价的隔热、保温、隔音等工业材料，曾被广泛用于建筑、造船、车辆制造等行业。其形成的粉尘不但容易被人吸入，而且更会引发石棉肺、肺癌、恶性中皮癌等职业病，同时发病前的潜伏期长达15年至40年之久。2005年，随着日本卫生和劳动部“2008年全面禁止使用石棉”的政策的发布，如何处理好石棉危害成为当时日本国民高度关注的社会问题，2005年7月，日本政府召开各部委联席会议，专门制定了处理石棉危害的政策和相关法律。

职业安全卫生直接关系到劳动者的人身安全和身体健康，是劳动过程中不可忽视的重要环节。要实现充分有效的安全卫生保护，一方面需要企业和劳动者的共同努力，另一方面政府也负有重要的职责，政府的作为直接左右着职业安全卫生的实施和发展。本文将通过对日本政府处理石棉危害的案例分析，探讨政府在实现职业安全卫生过程中的作用和机制。

二、实证分析—日本政府处理石棉危害的经过

石棉不仅损害了从业人员的健康，也波及到了周围居民的健康并引发民众的心理恐慌。政府采取了以下措施。

1、公开生产和使用石棉的企业信息

由卫生和劳动部先后五次公开2167家企业的信息。

2、对受害者实行补偿措施

（1）免费健康体检

（2）建立健康管理制度（健康管理档案）

（3）实施补偿制度

（4）实施家属慰问金制度

3、制定“石棉危害救助法”

4、建立完善的管理机构和服务机制

从中央到地方形成全面的管理机构和服务机制，确保政策的落实。

5、对企业周围居民和社会的宣传服务

完善管理措施（拆除旧建筑物等管理）确保石棉危害不再扩大

三、政府在职业安全卫生中的作用

1、政府的理念和方针—积极负责的态度、国家责任的理念

2、在改善宏观社会环境中的作用—基准制定者

3、在处理具体事务过程中的作用—完善管理服务机构和机制

四、结语与启示
企业劳动环境真实信息的披露与政府监管方式选择

——劳资双方的博弈分析

--------------------------------------------------------------------------------
发布时间: 2010-01-06 【我要纠错】 【字号 大 默认 小】【打印】【关闭】

宋湛 周国丽（首都经济贸易大学 劳动经济学院）

摘要：本文以劳资双方的博弈模型为基础，分析了由于劳动力市场上存在的信息不对称状况，以及因而产生的现象：完全竞争市场不能自动淘汰不诚信企业，相反，在一定条件下不诚信企业会具有一定的竞争优势。从而指出政府干预和制度建设的必要性。并且通过模型分析，比较政府的干预方式，得出政府事先信息公开和事中的及时奖惩措施要优于事后补偿，政府的促进诚信企业发展的奖惩强度对实施效果有重要影响等结论。

关键词：劳动力市场 信息不对称 诚信雇主

零、导言：企业劳动环境真实信息披露的重要意义

在劳动力市场上存在着较多的信息不对称情况。不对称信息存在两个方面：劳方信息和资方信息。从1970年代以来，国内外许多劳动力市场和人力资源管理研究都涉及到劳动者个人的隐瞒和欺诈行为，以及由此引发的绩效信息的有效甄别问题（Akerlof，1970；Lazear，1998）。近年来，随着我国市场经济的发展，这个问题的另一个方面——企业的信息披露问题逐渐凸显。在我国大量案例表明，很多企业，尤其是一些民营小企业，为了减少劳动保护成本和对恶劣劳动条件的工资补偿成本，在宣传和介绍与其提供的现实条件之间存在着较大的差别，对劳动者的隐瞒和欺骗行为广泛地存在。而由于劳动者在安全知识和技术方面的缺陷，劳动者并不能够判断企业提供真实的劳动条件的优劣。在劳动者不知情的情况下，企业提供的工作环境存在着安全隐患、环境污染等问题，甚至危害劳动者的健康和生命。[1]资方的信息隐瞒和欺诈方面的研究在近年来逐渐引起国内学者的关注。例如，薛玉宇等（2008）分析了企业信息披露和政府监督之间的关系。

企业对真实信息的隐瞒和欺诈带来以下三个方面的负面作用：一是，会严重损害劳动者的利益，劳动者在不知情的情况下陷入病痛和伤害之中，造成劳动者残疾、丧失劳动能力、死亡，影响家庭的幸福，社会生产能力的发展；二是，劳动力市场上的不诚信本身也会减少劳动者对企业的忠诚度和满意度，影响员工士气，进而影响企业的劳动生产率，危害整个行业参与国际竞争和发展；三是，政府事后的补救，包括对劳动者的补偿和赔偿和对企业的劳动保护费用的追缴和惩罚，政府面对的是花费巨大而难以复原的劳动者和以各种形式抽逃资本的企业，政府耗费了大量的财力物力，往往事倍功半。企业在劳动力市场上的不诚信，导致劳动力市场的低效率，不利于和谐劳动关系的建立。

本文通过建立劳动者及其雇主双方的博弈模型，讨论双方在信息不对称的不同状况下劳资双方净福利的变化，来证明企业不诚信行为对劳动者、诚信企业，以及不诚信企业本身、整个劳动力市场上的所有企业的危害，从而说明了政府提前干预和过程中干预的必要性。本文还讨论了各种政府干预措施的条件和效果。第二部分，本文分析了信息不对称条件下劳资双方的博弈模型和对应的福利状况；第三部分，以信息对称条件下的劳资福利状况为对照，说明在信息不对称的情况下，出现了 “两败俱伤”和少数不诚信获利的两类博弈结果，正明了政府干预的必要；第四部分，分析和比较了政府的几种干预策略的条件和效果，