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论科学发展观对公共行政本土化的方法及意义

朱明仕柏维春（东北师范大学政法学院，吉林长春130024）
[摘要] 科学发展观是马克思主义科学的世界观和方法论，是我国经济社会发展的重要指导方针，对我国社会主义现代化建设具有普遍的方法论意义。公共行政本土化是我国行政发展的重要组成部分，也是推动行政发展的公共行政理论创新过程。科学发展观对公共行政本土化具有重要的方法论意义。在新的历史时期，我们必须以科学发展观为指导，通过公共行政本土化形成具有中国特色的公共行政理论和方法体系，来推动行政发展和社会发展。
[关键词] 公共行政；行政发展；本土化；科学发展观；方法论
[中图分类号] A849 []A []1001 -8999(2010)02 -0075 -05
改革开放以来，伴随着我国经济体制改革和政治体制改革的逐步深入，我国行政发展也取得了显著成绩，各级政府行政管理逐步走向科学化、法制化、规范化和民主化，政府行政效能显著提升，对社会经济发展起到了巨大的推动作用。当前，我国正处于改革的关键时期，特别是在当前全球社会风险蔓延和加剧、国内社会深层次矛盾凸显、发展环境的不确定性因素增多等情况下，我国社会主义现代化建设正面临严峻考验，这同时也对我国行政发展提出了更高要求。因此，必须按照科学发展观的要求，结合中国特色社会主义事业总体布局，探索新时期行政发展的有效途径，实现公共行政本土化，更好地服务于社会主义现代化建设。
一、公共行政本土化问题的提出：基于社会发展与行政发展的分析
行政发展是社会发展的重要组成部分，在整个社会发展过程中，行政发展起到了重要的推动作用。在新的社会发展阶段，社会发展又对行政发展提出了更高的要求，二者具有历史的统一性。可以说，人类文明史的整个时期的社会发展都是在行政发展的推动下展开的。改革开放以来，伴随着经济体制从传统计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变，我国步人社会转型时期，社会结构发生了根本性的变革，社会发展在多层面展开，同时，社会发展也面临诸多问题。在我国现行的社会体制框架下，政府仍然居于中心地位，政府对于社会发展仍具有根本性意义。在全球化时代，各国之间最重要的政治分野，不在于它们政府的形式，而在于它们政府的有效程度。我国社会发展对行政发展提出了更高要求，加强行政发展研究具有重大的理论意义和现实意义。
目前，学界对行政发展的内涵有不同的认识。本文认为，所谓行政发展就是在特定的社会环境和条件下，通过以官僚制为核心的政府行政体系在管理、政治和伦理上的完善和实现三者的逻辑统一，来实现政府与社会的和谐的发展过程。社会发展就是一个不断调整各种关系、化解各种矛盾与冲突，走向和谐的历史过程和现实形态。行政发展的根本目标是要实现政府与社会的和谐。行政发展就是要围绕这个根本目标，对以官僚制为核心的行政体系进行改革与调整，克服自身的问题、破解发展的困境，寻找新的政府治理理论与方法，提高政府行政效能的过程。概括来讲，行政发展主要在实践与理论两个层面体现：在实践上，行政发展表现为现实的行政管理体系的完善和优化过程。通过调整与改革使行政管理体制更加规范合理、行政职能定位更加清晰准确、行政管理方法更加科学适用等等。在理论上，行政发展表现为公共行政理论体系的完善，与本国的行政管理实践结合更加紧密，具有对行政管理现实更强的解释力和改造力。二者具有辩证统一性，即行政发展实践推动行政管理理论的发展与完善，行政管理理论的发展与完善对行政发展实践起到重要的推动作用。既然行政发展是在特定的社会环境和条件下进行的，那么行政发展必然具有鲜明的地域特色和时代特征。因此，构建具有中国特色的公共行政本土化理论体系既是我国行政发展的重要内容又对我国行政发展具有重要的理论指导意义。
由于众所周知的历史原因，我国公共行政学科是在改革开放后才建立和发展起来的，公共行政理论体系和方法主要还是从西方移植过来的，发展基础薄弱，虽然对我国行政发展起到了重要推动作用，但也在一定程度上制约了本土化公共行政理论的形成。当前，公共行政理论同我国行政发展实际仍具有相当大的差距，这是在我国公共行政理论对行政发展指导作用薄弱的重要原因，也是当前我国公共行政学术界所面临和亟待解决的重要问题。另一方面，行政活动并不是现代社会所特有的，可以说自从人类社会产生了国家也就有了行政活动。从这个意义上讲，中国几千年的文明史也积累了相当丰富的治国经验，但是中国古代社会同现代社会有着不同的社会条件和历史特征，必须对中国传统的国家治理经验进行现代性的总结，形成科学的理论，才能对行政管理现实起到具体的指导意义。因此，基于中国现实的行政发展要求，本文主要是从西方公共行政理论与中国行政发展实际结合的角度来界定本土化的。
本土化研究是社会科学研究的重要内容和手段。在社会科学领域，本土化是一种以本国社会实际、以他国理论为研究的出发点和依据的价值取向，是一种如何将他国理论中的合理成分与本国社会实际相结合而创立自己学术体系的理论创新过程。改革开放以来，中国经济飞速发展，取得了巨大成就，堪称世界奇迹。对于中国的发展，现有的西方社会科学理论还无法做出科学全面的解释，甚至一些西方的研究基于特定的目的，对中国发展做出了不科学甚至歪曲的解释。探索中国发展规律，总结中国发展的经验，已经成为当代国际学术界的热点问题。中国发展经验的科学总结必然对其他国家特别是发展中国家具有重要的借鉴意义。这就需要我国学界从本土化的视角来对中国发展的各个层面做出科学系统的解释，将这些宝贵的经验理论化，从这个意义上讲，本土化研究对于社会科学的发展具有重要意义。然而，在取得巨大成就的同时，我国同世界各国同样面临诸多发展矛盾和困境，这些问题也是目前西方社会科学理论和方法无法彻底说明和解决的，这更需要我们通过社会科学本土化的理论创新过程给予科学的理论指导。改革开放的伟大实践为提升我国社会科学研究水平提供了良好契机。在目前我国社会科学研究整体水平落后于西方发达国家的现实情况下，基于中国发展现实的社会科学本土化研究正是提升我国社会科学研究水平的重要途径。
作为社会科学的重要研究领域，公共行政需要通过本土化来实现公共行政的理论创新，从而服务于中国的行政发展和社会发展。一般来讲，公共行政本土化就是要使西方公共行政理论的科学合理成分与中国行政发展实际相结合，增进公共行政理论对中国行政发展的认识能力和对它的指导作用，形成具有中国特色的公共行政理论和方法体系。公共行政本土化具有很强的价值取向，其目的在于立足我国行政发展实践，在对西方公共行政理论扬弃的基础上，构建符合我国行政发展实际的公共行政理论和方法体系，推动中国行政发展。公共行政本土化就是理论构建和系统化的创新过程，需要方法论作为指导，没有科学的方法论作为工具和基础，公共行政本土化是难以实现的，当前我国公共行政本土研究的重要缺陷就是缺乏科学的方法论指导。
二、科学发展观的方法论意蕴
党的十七大报告明确指出：“科学发展观，是对党的三代中央领导集体关于发展的重要思想的继承和发展，是马克思主义关于发展的世界观和方法论的集中体现，是同马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和‘三个代表’重要思想既一脉相承又与时俱进的科学理论，是我国经济社会发展的重要指导方针，是发展中国特色社会主义必须坚持和贯彻的重大战略思想。”这一论述高度概况和评价了科学发展观的方法论意义，体现了马克思主义的实践特性。世界观和方法论是指导人们认识世界和改造世界的根本观点和普遍方法。只有科学的世界观和方法论才能帮助人们正确认识世界和改造世界。科学发展观继承了马克思主义理论的科学品质，是科学的世界观和方法论。科学发展观的科学性和先进性就在于，她坚持了马克思主义的基本原理，掌握了马克思主义辩证唯物主义和历史唯物主义的方法论精髓，同时与中国特色社会主义建设的伟大实践紧密结合，注意吸收人类社会现代文明进步的新成果，站在历史和时代的高度，用新的思维方式和思想理论丰富了马克思主义关于发展的理论，反映了当代世界最新的发展理念和方法。可以说，科学发展观是与时俱进的马克思主义发展观，是马克思主义中国化的最新理论成果。科学发展观作为我国经济社会发展的重要指导方针，不仅是我党三代中央领导集体关于发展思想的理论凝练，其更重要价值还体现在其方法论意义上：一方面，是科学发展观本身所具有的方法论意蕴，科学发展观的提出遵循了马克思主义的认识世界和改造世界的思想方法，是马克思主义方法论的集中体现，科学发展观为我们提供的方法论指导，主要是以马克思主义的科学世界观和方法论、社会历史观和价值观的统一为基础，一切从实际出发，实事求是、求真务实；另一方面，是科学发展观在操作层面对于新时期我国社会各项事业发展和建设具体的指导意义。科学发展观是指导发展的世界观和方法论的集中体现，她明确了发展的本质、发展的目的、发展规律等根本问题，是关于发展的完整的方法论体系，对于我国现代化建设各个方面都具有普遍的方法论意义。
三、科学发展观对公共行政本土化的方法论意义
（一）科学发展观与公共行政本土化的辩证关系
方法论是在特定理念指引下的具有内在逻辑统一性的理论体系，它指导着人们如何认识事物和获取知识，它不是具体的方法，而是制定和使用具体方法的元方法。科学发展观就是指导我们认识中国现实和推动中国发展的科学方法论。我国公共行政研究对于科学发展观的认识，最根本的是要认真学习科学发展观运用马克思主义的立场、观点和方法，研究新情况、解决新问题的科学态度、创造精神和科学方法，着眼于我国社会转型期新的发展实践和发展要求，在全面正确把握科学发展观的科学体系的前提下，探讨其对于我国行政发展的方法论意义。西方公共行政发展的理论与实践表明，公共行政理论创新和方法论是处于互动关系状态的，从制度主义、行为主义到新制度主义，这些都是在方法论意义上提出的，从而指导了西方公共行政的发展与进步。因此，只有不断创新公共行政的方法论才能实现公共行政理论的创新，从而指导行政发展实践。公共行政本土化是行政发展的重要组成部分，公共行政本土化就是公共行政理论的创新过程，需要科学的方法论作为指导，科学发展观是立足于中国社会实际的马克思主义方法论体系，具有科学性和鲜明的中国特色，科学发展观是我国当代行政发展观的思想基础，对公共行政本土化具有重要的方法论意义；同时，公共行政本土化也是公共行政贯彻和落实科学发展观要求的实际行动，公共行政本土化根本目的在于更好地服务于中国社会主义现代化建设。
（二）以科学发展观为指导，实现公共行政本土化
1．科学发展观明确了公共行政本土化的立足点
党的十七大报告指出：“科学发展观，是立足社会主义初级阶段基本国情，总结我国发展实践，借鉴国外发展经验，适应新的发展要求提出来的。”可见，科学发展观的确立是建立在党和政府对我国国情清醒认识的基础之上的，她客观地描述了中国社会现实形态、发展状态、发展困境和新的发展要求，深刻地反映了辩证唯物主义关于一切从实际出发、实事求是的基本原理。这是我们进行理论研究的一个基本指导思想和出发点。同样，公共行政本土化作为一个以中国行政发展为指向的理论创新过程，也必须按照这一方法论要求进行。公共行政本土化的基本立足点就是我国社会主义初级阶段基本国情，特别是当前的社会发展和行政发展实际。公共行政本土化的现实基础具体体现在两个方面：其一，我国的社会发展实际。公共行政的价值体现在其为社会发展的贡献上，行政发展必须立足于本国社会发展的实际来进行。公共行政如果不立足于本国国情和发展要求，则无法实现真正意义的本土化。从这个角度来看，我们必须明确当前我国公共行政在整个社会发展中的位置和存在的基本问题。其二，我国公共行政发展的实际。公共行政本土化是一个历史过程，是长期理论创新的过程。必须建立在对我国行政发展现状的反思的基础上，如果没有对我国行政发展现状的清醒认识，找不到行政发展自身存在的问题，本土化无疑会如盲人摸象一样，失去了针对性，为本土化而本土化，只能是“表面化、片面化的本土化”。因此，我们必须对我国行政发展的现实和理论进行全面的反思与评估。
2．科学发展观指明了公共行政本土化的基本目标
科学发展观的第一要义是“发展”。当前，我国最重要的问题仍然是发展问题。因此，公共行政本土化必须围绕发展这一基本目标展开，满足社会发展对于行政发展的要求。公共行政本土化实质就是要通过对西方公共行政理论和方法进行创新，来指导中国的行政发展实践。中国公共行政的特色就在于其“发展”特色。因此，公共行政本土化并非要建构一个宏大的公共行政学科体系，更重要的是要围绕我国社会发展中的问题来建构，也就是说公共行政本土化要有问题意识，关注当前行政发展和社会发展中的核心问题、症结问题，这样才能体现中国公共行政的“发展”特色。
3．科学发展观确立了公共行政本土化的价值取向
科学发展观的核心是“以人为本”。作为中国特色社会主义的重要价值观，“以人为本”体现了发展的基本价值诉求，是马克思主义人本思想与新世纪新阶段中国发展实际相结合的理论产物，实现了从发展的真理性要求到发展的目的性自觉，体现了合规律性与合目的性的统一。价值观作为一种社会意识，集中反映一定社会的经济、政治、文化诉求，代表了人们对生活现实的总体认识、基本理念和思想追求。科学的价值观是指导人类行为的内在持久动力，同时保证了行为的正确方向。只有确立“以人为本”的科学价值取向，公共行政理论研究才能适应当代中国特色社会主义建设发展的需要，公共行政的本土化理论创新才具有正确方向性和实践意义。“人的发展”是公共行政的终极价值，行政发展又是公共行政本土化研究的直接目标。行政价值追问的是行政发展的预设性、应然性目的，即行政发展为什么的问题。所以，公共行政本土化必须最终指向人的发展，以人为起点同时也为终点。在公共行政本土化的理论创新过程中，要紧紧围绕“人”来做文章。伴随着经济全球化的进程，西方的一些价值观也对我国社会发展产生了重要影响，甚至有些人倡导中国要采取西方的某些价值观。西方公共行政理论必然贯彻西方的基本价值观，我们必须对此有清醒认识。行政发展是政治发展的组成部分，公共行政本土化作为一个理论创新过程必须具有科学的价值诉求，把握正确的政治方向，这是公共行政本土化服务于中国发展实际的基本保证。
4．科学发展观廓清了公共行政本土化的基本内容
科学发展观全面论述了当前我国社会经济发展所要处理的方方面面的问题。在我国的现实条件下，这些问题的处理都与政府行政管理有着直接和间接的联系。特别是在当前全球性发展困境的大背景下，政府的作用尤显重要。公共行政本土化就是要围绕这些问题展开，在理论上阐明这些问题的原因和解决的方法。因此，必须对西方公共行政有关理论和方法进行创新和本土化改造，以解决我国的现实问题，从而确立中国特色的公共行政理论和方法。本文认为，当前我国公共行政本土化的理论创新主要体现在以下几大方面：第一，政府与市场、社会关系的新模式。政府与市场、社会的关系问题是社会发展的根本问题。从根本上来讲，政府与市场、社会的关系问题是一个限度问题，即政府管制多一些还是市场和社会自发条件和自我管理多一些的问题。构建社会主义和谐社会在本质上也是要处理好这个关系。但是，中国社会发展状况同西方社会有着重要差异，西方公共行政理论关于政府与市场、社会的理论不能够解决中国的问题。需要探索一个立足中国国情的政府与市场、社会的关系模式。我们可以按照和谐社会的基本思想，来探索政府在当前社会发展中的角色以及在未来社会发展中的角色定位。第二，党政关系的科学构建。中国共产党是我国改革和建设的领导核心，改革开放30年来，中国共产党带领全国人民走出了一条中国特色的发展道路。党政关系作为中国基本的政治关系也是公共行政所要研究的重要问题。经过20年的努力，虽然还没有达到党政分开的理想目标，但毕竟取得了一些重要的进展，打破了“党的绝对一元化领导”模式。公共行政应该着重从行政管理体制和领导体制上研究我国的党政关系问题。第三，中国服务型政府模式的确立。建设服务型政府是我国当前行政体制改革的重要目标。党的十七大报告也明确指出要建设服务型政府。一段时间以来，理论界也对此进行了广泛深入的探讨。但是一个不可回避的现实就是我国的服务型政府建设的现状与理想状态还有很大差距。其中一个重要原因就是许多服务型政府理论是西方式的而不是本土式的，缺乏对我国行政管理现实的实证分析。第四，公共政策科学化。现代社会结构复杂，公共政策作为社会管理的重要工具，对于社会发展具有根本意义。科学有效的公共政策是社会发展的重要保障。我国目前的公共政策水平还有待提高。需要在决策体制、决策方法、政策执行过程、政策评估等方面做创新性研究。第五，转型期风险社会治理。社会转型期的一个重要特点就是社会风险加剧，突发性事件增多，政府危机管理任务加重。然而，我国转型期的社会风险具有双重性特征，一方面，全球化使得西方社会风险蔓延，形成全球社会风险，中国必然要应对这种社会风险；另一方面，我国转型期社会结构的调整导致的社会风险。这两类社会风险具有不同的发生机制和表现形式，需要不同的治理方式来治理。因此，探索中国社会风险的治理模式和方法是当前公共行政本土化研究的重要内容。总之，这些问题的解决单纯依靠西方的公共行政理论是难以实现的，在现阶段，公共行政本土化必须要围绕这些问题进行理论创新，同时处理好这些问题之间的关系。
5．科学发展观奠定了公共行政本土化的科学精神
科学发展观之所以能成为我国经济社会发展的重要指导方针，其根本原因在于她的科学性。科学的核心和精髓就是实事求是，坚持一切从实际出发，坚持实践是认识和检验真理的唯一标准。公共行政本土化作为理论的创新过程，必须要有科学的态度和科学的方法。首先，必须从西方的语境对西方公共行政理论进行科学系统反思，这就是客观的科学态度，这样，才能正确认识西方公共行政理论，这是本土化的根本前提。如果只是对西方公共行政理论片面了解，公共行政本土化是无从谈起的。其次，必须对当前中国的实际进行科学深入的考察，前文已述及，此不多论。
总之，在社会主义现代化建设的关键时期，行政发展具有重要的现实意义。公共行政本土化是当前我国公共行政理论研究的重要内容，必须以科学发展观作为基本方法论指导，树立问题意识、本土意识、科学意识，努力构建中国特色的公共行政理论。
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（责任编辑：曾敏）

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