官商民皆存违规冲动中国土地制度逼近改革临界点.doc
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1、官商民皆存违规冲动官商民皆存违规冲动 中国土地制度逼近改革临界点中国土地制度逼近改革临界点 2023-1-20 16:36:35 点击:361 次 来源:昆山公司网信息中心 目前最严重的经济、社会、乃至政治问题,均直接、间接地同土地制度相关。中国现行土地制度逐渐逼近必须进行主线性变革的临界点。形成这一判断的重要依据是,与土地有关的几乎所有主体,从地方政府、房地产开发商,到城市郊区农民、市民,以及普通乡村的农民,似乎都存在违犯现行的土地法律、法规、政策的冲动。一项制度假如到了如此限度,就说明制度自身出现了问题,解决的办法惟有“变法”。文/秋风 近些年来,人们注意到一个重要现象:中高级官员出“事”
2、,大部分涉及土地。地方政府越权的冲动 媒体的也表白,大多数土地违法违规的主体是地方政府。针对这一现象,国土资源部会同相关部门发起了多场整顿运动。仅从 2023 年 10 月到 2023 年初,就有大约 1500 名官员由于土地违法违规被处分,涉及了两名地厅级官员和 100 多名县处级官员。这些违法违规案件的情节大同小异:违法违规征用农村集体土地,再违法违规批地。在这一过程中,部分相关政府随意违犯土地运用规划,突破土地管理权限;一些地方政府与不良公司合谋;这些违法违规活动从而侵害农民、有时也侵犯市民利益。经手的官员也难免陷入收受贿赂的陷阱。为什么土地会让官员频繁落马?背景是目前地方政府官员的考核
3、体系,其核心考核指标是本地 GDP和财政收入高速增长。为此,官员们当然会积极经营土地,吸引工商业投资,推动房地产市场繁荣。而城市土地的所有权本来也属于政府,乡村土地的实际控制权也在政府手里?这里的政府,重要是县市两级政府,这两级官员们的重要心思都用于“经营土地”。但是,地方政府对土地这种实际支配权不是法定的。法律没有清楚划定中央政府与地方政府对土地的管理权限。上世纪 90 年代中期税制改革时,中央政府拿走重要税源,迫使地方政府转而经营土地。十几年下来,一些地方政府也认为自己享有随意经营本辖区内土地的权利。但事实并非如此,在目前的政府架构中,中央政府在政府间关系中居于绝对主导地位,一旦中央政府意
4、识到土地问题的重要性,或者为了某种政策目的,比如为了进行宏观调控,就可以收紧土地管理权限。促使中央政府收紧管理权限的另一个因素是,地方政府官员的权力缺少必要约束,任期制又决定了官员们的行为高度短期化。所以,一些地方政府经营土地的过程经常随着着严重侵害农民、市民权利的行为。中央政府不得不出面约束地方政府的土地权力,涉及出台严厉的法规、政策、设立土地督察体系。已经习惯了随意征地、批地的官员,自然难逃法网。但是,中央政府主导的土地管理权力配置格局与官员政绩考核体系的激励机制之间的错位并未解决。假如不能划清中央政府与地方政府的土地权限,自上而下的监督之效力必会大打折扣。开发商以权谋财的冲动 地方政府的
5、一切土地违法违规活动,都有一个帮手:房地产开发商。中国目前房地产行业的基本格局是:地方政府垄断城市建设用地的供应,又授予开发商以开发商品房的垄断权。地方政府垄断土地旨在占有土地收益,这些收益只有通过房地产开发商的经营活动方可实现:让房地产业推高 GDP 与财政收入。问题官员的私人利益同样是通过开发商才干实现。因此,各级政府与房地产开发商之间存在着高度一致的共同利益,这在某种限度上导致了两者行为的一致。比如,在垄断格局与通货膨胀预期下,两者都倾向于囤积土地。这种共同利益也使政府对房地产领域进行公共管理时出现行为扭曲。若开发商与拆迁户、与征地农民、与商品房业主发生权利与利益纠纷,理论上政府会毫不踌
6、躇地站在开发商一边。地方政府出于某种目的,有时也会以零地价把土地出让给开发商。地方政府的大量违法违规活动是与开发商共同谋划的。这样,房地产开发商迅速积累了巨额财富,房地产行业可谓富豪辈出。但在公众心目中,开发商基本上呈现为负面形象:贪婪凶恶。要减少开发商违法违规的概率,必须将政府与开发商分开,令其各归其位。做到这一点,显然需要重新审阅政府垄断土地、房地产开发商垄断商品房供应的现有体制。农民市民合作违法的冲动 郊区的农民们已经开始冲破现有土地制度。这就是近年来大规模出现、而 2023 年引起舆论、政府广泛关注的“小产权房”。按照现有土地法律,农民对其土地享有所有权。但事实上,不管是对宅基地还是对
7、农用地,农民的权利实际被严厉限制,以至于被取消了大部分权利,比如农民不得改变土地用途。即使城市化扩展到农民家门口,农民也不能拿宅基地建造商品房。农民的土地惟有被政府征用之后,方可变成城市建设用地。这样一来,农民在丧失土地所有权的时候,只能获得低廉的征地补偿。政府获得土地所有权,并占有土地转换用途的增值收益之大部分。农民显然不甘心自己土地的收益如此流失。他们也开始进入房地产市场,或者自行将宅基地或房屋出租、出售给市民,或者自行在宅基地甚至农用地上进行商品房开发,或者将农村集体土地转让给城市商人开发?这就是“小产权房”。农民获得了土地转换用途的收益,这笔收益往往远高于被政府征地时得到的征地补偿。通
8、常,乡政府对此予以支持,县、区政府予以默许,由于这合乎本地利益。但更高级别的政府对此却常持反对态度。由于,小产权房让政府得不到土地收入,更重要的是,小产权房打破了政府垄断土地、开发商垄断商品房的格局,也许使扭曲的市场崩溃,而政府的 GDP 政绩和财政收入却严重依赖这个市场。所以,省市政府通常反对小产权房。而中央政府反对小产权房的重要理由则是保护耕地。但是,舆论对小产权房的态度却耐人寻味。人们认为,农民理应获得大部分土地收益,现在政府获得土地增值收益的制度值得商榷。人们也相信,打破政府对土地的垄断,可以减少房价,更多城市居民可以买得起房。农民尝试确认地权 至于大量内地农村,尽管工业化、城市化尚未
9、波及,但是,现实的利益关系之剧烈变动,也促使农民突破现有土地制度。结婚、生育、死亡等必然导致村庄人口自然变动,大量农民又外出打工经商,自然衍生出复杂而普遍的土地租赁、承包活动,但打工农民们又也许随时返回。面对这些自然、社会、经济变动,不同地方的农民采用了不同的应对策略。有些村庄频繁地调整土地,有些则尝试将土地权利永久固定给农户,农民们则在此基础上尝试种种土地流转、交易的机制。所有这些做法,有些是合乎现有法律、法规、政策的,有些则突破了现有的土地制度,设定了法律没有写明的土地权利及土地法律关系。学界对于农民的这种尝试普遍持支持态度,并形成共识:应当让农民稳定地享有土地产权,并让土地流转起来。但是
10、,现有的土地制度在这方面突破的难度极大。政府该做些什么 面对上述各种经济、政治主体争相突破土地法律法规的现象,中央政府积极扮演着“救火队”的角色。中央政府一直认为,我国耕地资源紧缺,土地供需矛盾突出,所以,最重要的是守住 18 亿亩耕地的红线,为此实行了“最严格的”土地管理制度,自然也会对越过法律、政策、将农用地转为建设用地的行为予以清理打击,不管其主体是地方政府,还是农民,涉及小产权房。这些做法用意良好,但也许产生了一些非意图的后果。严格严禁农村土地转为建设用地无意中导致了、强化着地方政府对城市、工业建设用地的垄断。这种垄断诱发高房价、高地价,普通市民无力在市场上解决住房问题。土地增值收益也
11、被地方政府独占。这样的城市化制造出一批失地农民,乡村重要冲突往往因征地而起。可以说,目前最严重的经济、社会、乃至政治问题,均直接、间接地同土地制度相关。显然,土地制度酝酿变革。而变革的方向,其实已经十分清楚,那就是限制地方政府对土地的支配权,将权利还给民众。人们都注意到,一些地方政府、开发商运用现有土地制度获取非法土地利益,农民、市民则在自发地尝试扩大自己的土地权利。表面上看起来,这两类行为都违犯了现有法律、法规、政策,但两者的性质却是完全不同的。一些地方政府与开发商合谋攫取土地收益,激化社会矛盾。而农民在土地确权、土地流转方面的创新、农民与市民共同发明的小产权房制度等等,虽然违反现有法律,事
12、实上却是在探索更合理的土地权利新规则。假如中央政府能在民众的“违法”活动中探究民众的权利诉求,发现合理规则的雏形,并对其予以认可,将会极大地化解社会矛盾,民众权利的确认反过来又可以强化民众抗衡地方政府和开发商的力量,而这乃是保护土地、节约用地的一道有效屏障。确认、扩大农民、市民对土地的权利,使土地、人员在城乡之间双向自由流动,将会推动良好土地法律秩序的形成。这是建立市场体制、法治社会的前提。因而,土地变革,或许应当排在未来若干年政府议事日程的首位。(声明:刊用中国新闻周刊稿件务经书面授权)由“耕地红线”引发的土地管理模式变革,将对中国未来发展产生更大的影响 记者/杨中旭 12 月 21 日,本
13、刊从相关渠道获悉:18 亿亩耕地“红线”国策正在进行修订。修订并非是要变更这一中央宣称要“严防死守”的“红线”,而只是针对“红线”内容做出调整。两年前,随着“十一五规划”的制定,18 亿亩耕地红线正式成为土地管理与宏观调控的国策。但在实行过程中,用“十一五规划”起草者之一、中国社科院经济学所前所长张卓元的话来说:地方政府违法用地行为屡禁不止,假如不做出变革,18 亿亩红线将不久失守。就在 2023 年“两会”期间,一位刚刚从地方省委书记任上转岗中央部委的高官告诉中国新闻周刊,耕地危机已经成为“迫在眉睫”的问题,希望中央尽快出台新政策。“双红线”呼之欲出 政策的最大变化,在于一条线变成了两条线。
14、新政策的红线将由耕地与建设用地两条红线组成。8 个月前,时任国务院副秘书长徐绍史接任国土资源部部长。徐曾长期在中央与地方国土资源部门工作。上任伊始,第一件大事是展开第二次全国土地普查。而上一次的全国土地普查,至今已有 2023 之久,并且,数据重要通过地方上报方式进行记录。“有土地才会有项目,有项目才会有 GDP”,中国土地勘探规划院副总工程师邹晓云告诉中国新闻周刊,“地方政府为了可以加速发展,报上来的数量肯定比真实数量要少。”在本刊采访过程中,邹晓云的这一说法得到相关渠道的证实。因此,尽管 18 亿亩红线的出炉通过了科学而周密的计算,但这一计算却是建立在第一次全国土地普查数据的基础上。随着数
15、据记录模型的优化等技术手段的进步,第二次全国土地普查采用了足球场上“边中结合”的战术,既从地方拿数据,中央亦有有力的取证手段,比如已经相对成熟的卫星遥感技术。据中国新闻周刊了解,就在不久之前,中央通过卫星遥感技术发现,东部省份某经济发达城市突现相称数量的新增建设用地,国土资源部设在华东大区的督察分局迅速赶到本地展开了调查。在第二次全国土地普查工作全面铺开之后,国土资源部希望能开出药方,以求获得双管齐下的效果。这一药方的“填写”任务,被下达给相关业务司局和部属研究机构。消息人士向本刊转述了国土资源部领导的规定:找出一个摆脱耕地危机的方案来。随后,研究者将两个月研究成果上报部领导,而这一药方,正是
16、由前述的两条红线组成。相关研究者向中国新闻周刊具体解释了这一“双红线”药方的用意:此前经测算,按照每年新增建设用地五六百万亩计算,假如要守住 18 亿亩这一底线,2023 底全国尚存的 18 亿 3100 万亩耕地只能支撑区区五六年时间。假如仍然坚持“单红线”政策,尽管建设用地和耕地均尚有潜力可挖,但面对城市化高速发展的特殊时期,有也许发生“撞线”。一旦撞线,如前述那位高官对中国新闻周刊所言,将导致相称限度的社会冲突与震荡,对和谐社会建设不利。“假如我们划出两条线,一条线是子孙万代的耕地,一条线是短期内所亟需的建设用地,两条线之间存在一个缓冲带,就有望避免上述矛盾冲突的到来。”上述研究者说,“
17、比方说,某年的建设用地有所超标,但由于缓冲带的存在,不会冲击到耕地红线。”在研究者上报给部长的方案中,包含了上述逻辑,但是并未涉及到具体数据的变化。据中国新闻周刊了解,在大力压缩开发区数量、打击以租代征、土地执法百日行动、开垦新荒地等努力之后,2023年全国耕地数量减少的局面已有所好转,目前约为 18 亿 7000 万亩。同时,每年批地数量已经控制在 200万亩左右。在“双红线”新政策的背景下,18 亿亩显然不是一个静态的数字,会因应相关变量而微调。“事实上,即使在单红线政策下,单纯从数字上来讲,18 亿亩也不是不能变化”。邹晓云说。而据中国新闻周刊了解,18 亿亩表白中央的决心,但“不能刻舟
18、求剑式地机械理解它”。变革进行时 “单红线”向“双红线”的转化,只是一系列变革的开端。不久前,浙江省省长吕祖善致信中央和国土资源部。据消息人士透露,吕在信中痛陈当前土地管理体制下地方政府的种种为难之处,恳请中央可以考虑适度放权,浙江乐意申请成为试点省份。上到中央,下到部长,均已原则批准这位经济大省省长的恳请。不日,浙江将召开省委书记、省长均参与的高规格试点工作启动会议,国土资源部部长徐绍史也应允到会,届时将揭晓浙江将究竟享有多大范围的土地管理权限。浙江提出这一规定的因素,或许可以从浙江省一位基层官员的表述中找到答案。今年 5 月,浙江省嘉兴市西塘镇党委书记沈国强就浙江强镇扩权一事接受本刊采访时
19、曾经表达,在土地管理权上,存在着“看得见的管不着,管得着的看不见”的现象。始于 2023 年的本轮宏观调控,曾经做出上收土地管理权限的规定。仅以当年轰动一时的“铁本领件”为例,当时规定 600 亩(单个项目)以下建设用地的审批权在地方,600 亩之上在中央。在这一背景下,土地成为信贷与环保之外制约地方发展的三大瓶颈之首,也成为某些地方政府违法用地的导火索。据中央党校副校长李君如透露,财政部等宏观调控部门的部长来党校给学员作报告时,“地方学员在下面使劲递条子,这几年中央与地方关系的紧张限度,估计为建国以来的最高峰”。正在酝酿的土地管理改革设计中,涉及了土地审批权限的变革:中央与地方审批权不再以数
20、量等标准简朴划分,而是以用途划分。国务院和国土资源部负责掌管关系国计民生等一些重大土地用途的审批权限,除了在耕地、建设用地总量上进行调控,中央不再负责土地数量审批,省级政府的权责也由此扩大。据有关人士告诉中国新闻周刊,国土资源部的想法是,其重要职能是监控,而不是事无巨细都管。“这一主张,显然更符合市场经济条件下政府的运作特性;而本来那种模式,更多带有计划经济的味道。”据中国新闻周刊了解,去年 9 月,国土资源部曾经向国务院上报2023?2023 全国土地总体运用规划纲要,未获国务院常务会议批准。知情人士告诉中国新闻周刊,权力下放方面的不到位是规划未能通过的关键因素之一。一位中央理论权威在接受中
21、国新闻周刊采访时表达,科学发展观运营之初,曾经采用了以权力上收为重要调控手段的模式,用以完善涉及城乡统筹在内的 5 大统筹任务,“但是,这一权力上收的模式只能在短期内取得效果”,这位理论家说,“科学发展观不断充实的过程中,权力运营模式有序变革是题中应有之义”。(声明:刊用中国新闻周刊稿件务经书面授权)既然超过 1/4 的业主选择了违法自建搭建,表白市场存在需求,那么为什么不能在统一标准的前提下放开自建房的口子 记者/杨中旭 山西商人王某这两年在北京所做的事情,尽管在农村司空见惯,但在城市人看来,却极其不可思议?他拆了两套坐落在北京城区的别墅,又在原址建了一套更大的。这一切在 2023 年的 1
22、2 月 3 日广为人知。在这一天,在通过了涉及登报公告在内的所有告知义务之后,北京市丰台区城管大队动用了 3 台大型拆除机械,花了一天半的工夫,将王某的私建别墅夷为平地。事情过去了 18 天,王某仍然没有回复过情绪来?他不愿直接接受本刊的采访,而是派出了他的代理人。代理人说,下一步该怎么办,他们都还没有想好。无意之间,王某给这个社会留下了一道难题:他能否请施工队恢复两座别墅出售前的原貌?一个残疾富人无意间的尝试 王某的代理人称,由于王的生意重要在外地,原本没有在京购置房产的计划。但发生于 2023 年的一场悲剧改变了这个富商的想法。当时,他邀请表弟同车,却在高速上遭遇车祸,兄弟二人腰椎同时受到
23、重创,同时坐上了轮椅。王内心很是愧疚,决定对表弟进行补偿。由于兄弟二人均需在北京接受康复治疗,在 2023 年初,王买下距离康复中心不远的丰台区北京国际花园一期 E1、E2(即 168-1、168-2)两套联排别墅,作为兄弟俩在北京的新家。尽管 500 万的房款均由王一人支付,产权也均属王一人,他却对表弟说:这两套别墅,咱俩一人一套。等到准备装修的时候,王才开始有些后悔。两套别墅都是地上二层地下一层,兄弟俩进出都需要轮椅,没有电梯怎么行!兄弟俩碰了一下,商议说,那就安部电梯吧,两人可以共享。两套联排别墅想要共享电梯,惟一的办法只有拆掉两套别墅之间的墙壁,将电梯置于其中。通过代理人,王某向物业公
24、司表达了这一意愿。物业公司考虑到兄弟两人确有残疾,在没有电梯的情况下生活不便,也就批准了这一规定。事后,北京高之苑物业管理有限公司总经理助理、国际花园项目部经理李怀书向本刊证实了这一点。高之苑物业管理公司向本刊提供的 E1、E2 装修协议显示,装修内容的最后一项为:安装电梯一至两部。5 月 8 日,装修正式开始。一个星期之后的 5 月 15 日,装修的异常情况在第一时间被保安发现,随即,李怀书也得到了消息。李怀书和王某的代理人分别于 2023 年 12 月 20 日、21 日接受本刊采访,在一些关键细节上,两人开始说法不一。王某的代理人称,在拆除准备安装电梯的承重墙后,业主发现,别墅质量有些差
25、强人意。究其因素,E1、E2 在 1999 年即已竣工,在 2023 年售出之前,一直作为开发商的售楼处和样板间,施工质量比不上其他别墅。代理人开始找物业协调,由于承重墙已被拆除,两套别墅都难以“支撑”,为避免出现更大的风险,业重规定将别墅推倒再建。代理人告诉中国新闻周刊,物业在万般无奈之下只好勉强批准了业主的意见。很多媒体的视听因此受到影响,在一些报道中,出现了“业主与物业公司达成协议”的字样。在回答这一问题之前,李怀书让办公室主任拿出了一个足有 20 公分高的大盒子,打开之后,里面摞满了关于 E1、E2 私建别墅的材料。这些材料显示,5 月 15 日,物业公司发现 E1、E2 装修工人开始
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