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论农村土地产权制度改革与土地承包经营权流转

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论农村土地产权制度改革与土地承包经营权流转

农村土地制度是农业和农村经济发展的基石，而人口持续增长下的农地利用和保护，是农村乃至整个社会稳定的前提。从此入手，理顺土地经济关系，才能为农村经济的持续稳定发展服务。
近期，《新华日报》公布了《江苏省农村土地承包经营权流转办法》 《新华日报》2004。1。16， A2版。
，在全国各省份中以政府规章出台土地流转办法尚属首次，标志着土地流转逐步进入法制化轨道。当然，要彻底解决好土地流转问题，最终还需要从产权制度改革入手，本文就此作点探讨。
1.农村土地产权制度改革设想
目前，农村产权制度存在着许多值得检讨的问题。如农村土地所有制实行三级所有，但所有权的主体模糊，乡镇集体所有权无法体现，村民小组又没有独立法人资格，所有权往往被村集体组织行使；而且所有权主体的虚置常使土地公有变成某些人所有或无主所有。如何明晰土地所有权关系，是解决土地问题的关键。
1.1改良土地所有权的三级所有
按照1962年《农村人民公社工作条例》（简称农业六十条）规定，农村土地是“三级所有，队为基础”。这导致了现实中权益主体的模糊和土地产权权能的淡化，由此产生若干被合法化的对农村土地产权的侵权行为。如国家建设征地和乡镇集体建设用地经常出现对原土地所有者不作合理补偿，任意扩大所有权范围的行为；对村民小组土地的“一平二调”现象时有发生；村民小组土地所有权在目前法律文件中无法体现，不能成为完整的土地所有者；农民的承包经营权也得不到稳定保证。因此我们需要明晰所有权主体，理顺土地产权关系，使所有权能在经济上实现并得到真正的法律保障。对此个人设想如下：
1.1.1取消土地乡镇集体所有
首先是乡镇集体所有的非农用地国有化。如果是历史原因形成的乡镇所有或对原所有人已作补偿的，直接国有化；如果是新调用的土地，所有权退还原所有人或通过征用变为国有。其次如果现实中存在少量的乡镇所有的农地，则有两种处置办法，一是转为国营的农场、科研试验田、蔬菜生产基地；二是已规划为建设用地的，在暂不改变农地用途的前提下转为国有，未规划为建设用地的，也可与村民小组集体所有的被规划为建设用地的农地置换，然后国有化。乡镇土地国有后的建设用地使用权由使用人取得；农地使用权归乡镇政府，可由单位和个人承包经营，不得擅自转用。将乡镇土地国有化的理由是：（1）从合作化的过程和结果来看，农村仍然是“队为基础”，即农村土地应主要归组有，而不是村有或乡有。1978年我国由生产队核算的约占95.9%，由大队核算的约占3%，由公社核算的约占1.1%。目前推行联产承包责任制中，土地的归属和发包仍是以生产小队为基础的。（2）乡有土地实际主体虚置，无明确的所有权代表，也难以确定，将其国有化也无须征用补偿，只需直接确权。（3）乡有土地主要为集镇的非农用地，实行国有化不影响农地的保护，也有利于集镇存量土地的合理利用和流转，少量农地也可进行置换处理。（4）统一了建制镇和乡集镇的土地所有权构成，理顺与农村土地关系，避免对土地的平调现象。
将乡镇所有的土地国有化与周诚教授曾提出的城郊结合部农地国有化不一样。后者是从农地区位角度将部分集体土地国有化，本文则是从集体土地所有权主体的差异来分析宜国有化的类型。
1.1.2明晰村集体和村民小组集体土地所有权范围
对于同一行政村来说，如果未设村民小组，则土地全部归村集体所有；如果设两个以上的村民小组，则农地一般由村民小组所有，可能存在少量林地、荒地、水面等属村集体所有，而农村公益事业和公共设施用地一般都由村集体所有。为此可将村集体所有的土地主要限于农村公益事业和公共设施用地（含道路和大中型水利设施用地）以及宅基地，便于统一规划、集中建设、统一管理；农民经营的农地以及荒地、养殖水面等明确由村民小组集体所有；村办企业用地因涉及土地所有权收益的分配，可规定已经归村集体所有的仍归其所有，否则确权给村民小组集体所有。另外，村民小组合作组织是独立的经济核算单位，应在法律上明确其法人资格，保证其独立行使所有权。这里的主要思路是依据土地用途明晰产权主体。
1.2将集体所有权份额化
集体组织的农民都是土地所有权的代表，应拥有土地所有权的一个份额。不论他是否经营土地，都享有该份额的土地占有权、使用权、收益权和有限的处分权。如果农民不能明确拥有这名义上的份额所有权，“人人都有”就变成“无主所有”。在土地的流动和集中过程中，客观上也要求把占有权、使用权、收益权和转让权界定清楚，才能使所有权主体和使用权主体的行为规范，利益得到保护。因此，本人主张村农业合作经济组织的每个农民应拥有该村集体土地所有权的平均份额（以获得对公益事业和基础设施用地的占有、享用），同时拥有所属村民小组集体的土地所有权平均份额（以获得农地的使用权）。这种份额化的土地所有权应发给权利证书。并应象房屋共有权一样受到法律保护。
需说明的是，将土地所有权份额化不同于土地私有化，不是将集体所有权平均分配给农民，回归到小农经济状态。份额所有权只表示在法律上集体成员是公共所有权的一分子，不是一种完全的物权，要受到土地最终所有权的限制，没有独立的处分权，不能转让和继承。农民离开所属农业集体经济组织（死亡、婚嫁、迁出和农转非等）后，份额权力就丧失。而且土地所有权的代表委员会也可决定几年对分配份额作一次调整（不是具体地块的调整，只是权属证书的变更）。所有权份额化的主要目的是防止在农地发包中对农民的承包经营权的随意剥夺收回和调整，也防止土地征用中对农民的侵权行为和补偿纠纷，鼓励农民对公益事业和公共设施的投入和管理，增强其主人翁责任感。
集体土地被征用有三种可能：一是不安置农业人口，由集体作为所有权主体受偿，并对经济组织内的土地重新分配份额，所有权份额减少的农民都是间接受偿（或受益）人；二是安置部分人口，这部分农转非者的所有权份额因受偿而国有化，也失去对其它农地的使用权，其余人的所有权份额大小不变；三是征地撤组，全部土地国有化，集体土地所有权的主体和农民的份额一起受偿而消失。这三种情况下，农民的所有权都可以份额形式在经济上得到实现，权益不会受到侵犯。
2.实行土地股份承包制
在土地使用制度上，目前的土地承包制虽通过承包期的延长克服了短期经营行为，30年不变也增强了农民的安全感。但是,由于地块分割零碎，基础设施和农业机械无法共同利用，不利于农业产业化和适度规模经营；农村人地关系的不断变化，使得承包的土地数量要经常调整；土地转包行为很不规范；土地质量分配差异和土地利用方向不同引起的收入不均也难以解决,最根本的是土地流转难以规范有序。
《江苏省农村土地承包经营权流转办法》的核心思想是：
一、通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让、入股或者其他方式流转，逐步建立土地承包经营权流转有形市场。
二、流转原则：（—）平等协商、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转；（二）不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途；（三）流转的期限不得超过承包期的剩余期限；（四）受让方须有农业经营能力；（五）在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。并鼓励农民进行土地承包经营权流转，加快农业结构调整，发展规模经营。
三、土地承包经营权流转的转包费、租金、转让费等，应当本着实事求是、互惠互利、平等协商的原则确定，可以是现金，可以是以实物计价、货币兑现，也可以是粮食等农产品或者双方议定的其他物品，对将土地承包经营权入股的，应当采取保底分红的方式。对流转期限超过3年的±地承包经营权流转价格的确定，应当考虑价格变化因素和承包方的土地改造投入因素，分年段确定补偿标准。流转的收益归承包方所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。除不超过1年的委托代耕外，土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转的，当事人双方应当签订书面合同。
该《办法》一定程度上解决了土地无法流转或私下流转问题，但仍然是一种被动的引导，对农户的零星行为加以规范，而不是从根本制度上解决承包制带来的各种土地利用问题。
在土地使用制度改革上，笔者主张在不改变农村土地所有制和集体与农户承包关系的前提下，实行土地股份承包制。即土地所有权仍归集体，土地承包权股份化，土地经营权从承包权中分离，归合股的联营实体。具体作法如下：
1．将全部土地按用途分类，同一用途的土地再分等定级。同一用途、相同或相似质量的土地承包权进行股份平均，避免资源分配不公带来收入不均。
2．将全部定购任务和农业税分摊到经过折算的各类土地中，然后利用级差倍数计算出各级土地实际分摊到的数额，即承包各级土地必须支付的事物地租，就是该级土地的承包权总股份。
3．农民凭其所有权份额可从集体组织获得平均分配的某地块土地承包权股份（一级市场），但必须象签订国有土地出让合同一样签订土地承包合同。
股份分配应考虑规划人口。期末人口大于现状的，按规划人口分配，多出的土地作为“机动地”，由土地所有者决定临时承包经营者；期末人口小于或等于现状人口的，暂按现状人口分配，以后再适时调整。
4．农民可以将承包股权（土地使用权）转让（二级市场），也可只转让土地经营权（三级市场）。土地使用权（承包权）以股份形式稳定下来后，经营权可从中分离，土地的流转变为经营权的自由流动，实现劳动力与土地资源的合理组合。农户可将承包权合股组成松散经济联合（董事局），共同经营（合伙农场），也可委托种植专业队（公司）经营。
5．土地股份与地块没有对应关系，股权的转让不产生地块的调整。某户同时拥有耕地、渔塘、果园等地类的股份，但可只选择经营其中一种（如养鱼），将其它土地股份与他人联合，委托经营，也可将全部或部分承包权股份转让。
为能实现经营规模的适度扩大，联合经营的农户土地应集中连片；保持家庭经营格局的农户，可在土地地力评定基础上，经置换调整出独立经营的地块。
6．村集体或村民小组集体兴办的企业用地以及规划为企业用地的土地，也按上述办法将建设用地使用权股份分配，但经营权归企业。农民将土地折价入股后，按股分红，保证得到与其它生产要素相同的平均利润；不愿入股的由用地企业给予合理补偿。如果企业被征为国有，则农民的使用权可按股受偿，经营权按投入受偿。
7．集体所有的待开发利用土地，原则上是谁开发谁受益。投资开发者经批准可取得荒地使用权，开发后的土地经营由使用权人决定。但荒地开发权的拍卖或招标应征得土地所有权主体中超过半数的代表同意，不同意的代表有优先购买权（这是份额所有权赋予的法律权力）。由农业集体经济组织自行组织开发的荒地，可按组织内成员投资、投劳的比例确定土地使用权的股份，开发后可以联合经营，也可由使用权人商定经营者。
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论农村土地产权制度改革与土地承包经营权流转

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