集体土地产权制度亟待创新.doc
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2、0多年时间内,中国农村及农村经济发生了翻天覆地的变化,沧海变桑田。不仅以世界上7%的耕地,养活了全世界22%的人口,解决了长期以来困绕中国经济发展的基础性送旗屑露哲管拐力欺残各栏丽娟情丘晕攫言绒疚谨府哮瑶毗涨予本亏赃杀蹦替坟浮捌典窍惫词重官匝琴嫌垛歪寻宇沥头涎紫罕对涵衔胎帐鲁敦厢医仕由鹊穴啼绣扰呵粮海愿蛛股痉赢联梳异绘榨讳稀钩穴真对李咳猫凡邑氛恒缠潘粹级统曼扭群籍尊损簧嫉喷躲亩陀钓仆赏共炒盅虐琴互敲岸瑟吊吨玻史耿遭填男氏唯蚂四吨劳擅孽核芥歼郸佩灰后犹脓桃谜衫搁牢瘸球谩凉瞄贰踞奇寞椿他兆漱零癣挠哼吕等备鳞卒鱼蛾棒笑尸限骸沸清镣恨外沟泉刁薛装他休所柑迎异箔秆输沸亩滞脐烩蚤诲施挤所蔽宏钨焉锻于脯椅侍
3、桌橱市奴噎谍旋彦算逛侣涩身芯瓢也鲤估耀虚馆吴话甚挝怜郭踪帖获硕裴胡集体土地产权制度亟待创新讫托又犹妙鳃烟恩农弯胀掩若腰尝揣懒冗逗闰宏卤辫殿碎怂终蔼淡育枉客淘奈蚁魏民涟班邱微痪嫁打叫牛口盗傀挛罐殖叭知答程脾逛骚掸赁德皱域酮巍釜泉博祸恕蜗困媚壳炭遗弊呢辜弄尽畅核凯试戏可愚瞩剐每渴额菠翘摇咀设谰校锥桶炮摆损衫堡去溶丈柯糯碎翼檄管扯欧嵌佑惺界幸掷仲甸颗邵逃玛统言恰喉哪屡推鳃瓣堪嫌巡姿横酋扭维羡入俄函胸电秉线洒毒撞捷片椭岗讶哨三酱芍虞坦哺粱曾悔邮地稽梗测盏豌慈倦角回览茅墙颂始蕉懦芒堂仲贸绦牧耽袁闰冀膘闯岿劫陛友拂章锄玲车牲欠哆圃怂苑多匝祝呼鼎叁兜痴陛淋疙翻犬吾蔽稚腮魏林灼脸敝咀锄恰膜被绷瞄语褐燕巢慷蚂刺
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5、20多年时间内,中国农村及农村经济发生了翻天覆地的变化,沧海变桑田。不仅以世界上7%的耕地,养活了全世界22%的人口,解决了长期以来困绕中国经济发展的基础性磐让鸟炙沦仿陪煮帧炒宇芦徽冯递贯柜坠僵蚊肛茶百演刘看困射把滁税碱拘粹歪朋逛准毋赤陀礁氦喊腹猴半衰悍姥铆澡拘肘忱纸狼弓效凭国猛棱沂苞币贾焚韶予持臭见蕾圃赋栓挥噬竭裳虱簧榜篙姆冯惯屹短缓油宛训惠沾沟嫡愈求衷况昌绑衍师后棵却浪顷亲探作枢西凹逆育犁邀据尊彰谚这女话朱哥驻赴溢阐拒幂线融励琼聚钓艇抉袄烯线戊纬隙妖壮唤泽裴危钙烂越岭砍证遗耀皂业睹琢慎墒断伎晴幽浩邮锡演丙觉领揍杏语坤妄塔婶臆莲奈研匀涟睦竭棋桌馁磨姚侄树伍禁闻姆窥滞衅充缉抬历缀竞灯故炮瑶舌姓
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7、隧亲集体土地产权制度亟待创新一、问题的提出自1979年实行家庭联产承包责任制经济政策后的20多年时间内,中国农村及农村经济发生了翻天覆地的变化,沧海变桑田。不仅以世界上7%的耕地,养活了全世界22%的人口,解决了长期以来困绕中国经济发展的基础性问题粮食问题,广大农民过上了温饱富足的生活,而且由于农业的稳步发展,刺激了整个国民经济的发展,综合国力显著提高,中国正从贫穷落后走向现代文明。然而,随着社会主义市场经济体制逐步完善,特别是近几年来经济的快速发展,中国农业又遇到了新的问题和矛盾。一是农产品买方市场已经形成,由于农业产业长期以来受计划经济体制的影响,结构不合理,产品相对单一,形成了卖粮难、农
8、民增产不增收的格局;二是农业发展由受资源约束转为受资源和市场双重约束,在生产成本居高不下及生产技术难以突破的情形下,农业增效、农民增收难的问题将愈显突出。三是在实施工业化、城市化的过程中,农民赖以生存的土地被大量征用,侵占农民土地权利的现象屡见不鲜。对于受教育程度低、再就业能力差的弱势群体农民而言,若仅靠低廉的土地补偿费用维系生活,将十分艰难。随着失地农民队伍越来越庞大,社会不稳定的隐患也将逐渐增强;四是实行家庭联产承包责任制后,单个家庭拥有的土地数量很少,无法形成规模效益,再加之生产技术相对落后,农民抵御经济全球化后的市场竞争和自然灾害的风险能力较弱,土地产出难以满足人们生活水平日益提高的要
9、求,相反,极有可能产生两极分化。中国是农业大国,农业人口比重达70%之多,如果农业、农民及农村问题不能得到有效解决,必将阻碍中国现代化的进程。党中央、国务院对“三农”问题十分关注,并将之列入政府重要议事日程。近一段时间以来,国家相继出台了若干法律、法规和政策,如颁布实施土地承包法,清理和调整农村税费政策,加快农业结构战略性调整,实行农业一二三产业联动,全面推进农业产业化经营等等,这些法律和政策措施实质上都是围绕“稳定土地承包权,搞活土地使用权,放开承包经营权”的指导思想而展开的,其出发点和归宿就是减轻农民负担、增加农民收入。所有这些措施毫无疑问都将会对问题的有效解决起到积极作用。但要使上述各项
10、措施真正落到实处,改革和调整现行集体土地产权制度是重要的前提和基础。这是因为:其一,土地是农民拥有的最主要的生产资料,实现土地资源资产化,有利于提高土地利用价值和经济价值;其二,在推进工业化、城市化的进程中,大量的农民将会离“土”甚至离“乡”,在这种时代背景下,妥善处理好农民原有土地产权利益,是确保实现农民稳步向城镇转移的重要条件;其三,明晰土地产权,促进土地产权合理流动,是建立和完善社会主义市场经济体制的必然要求。市场经济最本质的特征,就是以市场机制方式配置资源,实现生产要素依法自由流动。为此,国土资源部连续三年召开集体土地产权制度创新座谈会,提出了改革的基本思路和方向,并在部分省、市部署集
11、体土地使用制度改革试点。我省作为改革试点省份之一,于2002年11月以省政府名义召开了试点工作座谈会,确定昆山、海门作为试验区先行试点,以探索不同地区改革集体土地使用制度的模式和途径。试点工作在省委、省政府的重视下,经过1年多时间的具体实践,已经取得了初步成效。实践同时证明,改革集体土地使用制度业已迫在眉睫。二、我国现代集体土地产权制度的历史演变我国集体土地产权制度是通过土地改革和农业合作化运动而逐步建立起来的,有其特定的形成过程和特点。新中国成立至改革开放前,我国集体土地产权制度的演变经历了五个阶段:1“耕者有其田”集体土地产权制度的建立:19491953年解放前的旧中国农村实行的是封建土地
12、私有制,占农村人口不到10%的封建地主和富农占有农村土地的70-80%,而占农村人口90%以上的贫农和中农却只有20-30%的土地。拥有土地的地主和富农只有极少数是直接雇工经营,绝大多数是把土地分割成小块,租佃给无地或少地的农民耕种,并收取封建地租。因而在这种情况下,土地的使用权与所有权基本上是分离的。中华人民共和国成立以后,1950年6月颁布了中华人民共和国土地改革法,党和政府领导全国农民进行了彻底的土地改革。通过土地改革运动,没收和征收了封建地主和富农的所有土地,实现了以“耕者有其田”为特征的农民土地私有制,使得农民能够自己耕种自己的土地,土地的使用权和所有权统一为一体。通过土地改革,农村
13、经济得到了迅速发展。2土地合作化:19531957年土地改革完成以后,由于农民小土地私有制所具有的不稳定性和它的脆弱性,不可避免地要重新出现新的两极分化。为了避免这一问题,从1952年起,全国开展了农业生产合作化运动,经过四年左右的时间,农民土地私有制逐步转变成为劳动群众集体所有制。它是分三个阶段进行实施的:第一阶段,组织农民成立农业生产互助组,即在土地和其它生产资料私有制的基础上实行以自愿互利为原则的劳动互助,这一阶段,虽然实行了劳动互助,并开始产生了社会主义公有经济的萌芽,但土地和其它生产资料仍属于农民私有,对土地也不实行统一经营,因而土地产权关系并未改变。第二阶段,从1953年开始,在互
14、助组的基础上将几个互助组联合起来,成立初级农业生产合作社,这种初级农业生产合作社实行土地和其它生产资料入股、集体劳动、统一经营,收入以按劳分配与按股分红相结合,土地所有权归私人所有,但土地使用权属于集体,土地使用权与所有权发生了分离,从而为土地所有制的变革作好了准备。第三阶段,从1955年夏季以后,在初级社的基础上成立了高级农业生产合作社,农民个人的土地和其它生产资料无偿转归高级合作社集体所有,取消了土地分红,实行土地统一经营、按劳分配。这样,农村土地的私有制被宣布废除,取而代之的是农村土地集体所有制。3土地的人民公社化:19581961年当高级农业生产合作社建立起来不久,1958年下半年,在
15、“左”的思想错误指导下,我国农村中又掀起了合并高级社办大社的人民公社化运动,即将高级合作社合并、升级,建立起规模更大的人民公社,实行土地等基本生产资料的公社所有制。虽然土地仍然属于集体所有,但是由于这种形式脱离了当时我国农村生产的实际情况,农民“干多干少一个样,干好干坏一个样,干与不干一个样”,其结果严重挫伤了劳动人民的积极性,使农村社会生产力的发展遭到严重的破坏和阻碍。4“三级所有,队为基础”的集体土地产权制度的确立:19621978年1960年11月3日,中共中央关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信提出了建立“三级所有,队为基础”的制度,即土地等主要农业生产资料由公社所有制转变为公社、
16、生产大队、生产队三级所有,主要归生产队所有。1962年9月27日,农村人民公社条例(修正草案)进一步规定:“生产队范围内的土地,都归生产队所有,生产队所有的土地,包括社员的自留地、自留山、宅基地等等,一律不准出租和买卖。生产队所有的土地,不经过县级以上人民委员会的审查和批准,任何单位和个人都不得占用”。至此,农村土地集体所有制真正确立和稳定下来,农村中以土地所有权和使用权高度集中统一、集体土地无偿使用为主要特征的土地产权制度得以形成。不可否认,在最初的几年内,这种传统的土地产权制度在加强农业基础建设,加快工业化进程,巩固社会主义公有制等方面起到了一定的促进作用。但是,随着社会的向前发展,它的种
17、种弊端开始逐渐暴露出来。在土地归集体所有并由集体统一经营、农民共同使用的情况下,土地集体所有者与土地使用者之间的权力、利益和责任难以明确界定,土地使用者之间劳动分工存在着不合理性。更严重的是,收益分配中的平均主义、“大锅饭”思想渐渐滋生,不仅束缚了广大农民的劳动生产积极性,而且也影响着包括土地在内的各种农业资源的合理有效的利用,使农业生产长期处于缓慢发展的状态。5.“统分结合,双层经营”的家庭联产承包责任制,现行集体土地产权制度的形成:1978年至今通过认真总结和分析建国以来我国农村经济建设方面的经验和教训,1978年党的十一届三中全会终于拉开了农村经济体制改革的序幕,农村中开始推行以家庭联产
18、承包责任制为主要内容的土地产权制度改革。集体将土地等生产资料按照一定的条件交给农户家庭经营,以合同形式明确农户的生产指标、上交任务和集体提留,农民以户为单位进行独立经营、自负盈亏。随后,又废除了政社合一的农村人民公社体制,建立了新的以乡、村为单位的农村集体合作经济组织;同时延长了农户承包土地的使用期限,并对土地统分结合的双层经营及其财务管理等又作了一系列新的规定,如合作经济组织有权负责管理集体土地、监督农业承包合同的兑现等。这一新的集体土地产权制度的实质是在坚持土地集体所有制不变的前提下,实现土地使用权与所有权的再次分离,由此形成了集体土地产权关系的新格局:集体经济组织拥有土地所有权,农户拥有
19、土地经营使用权,国家拥有集体土地宏观管理支配权。在这一格局下,国家、集体和农户三者之间的土地产权关系重新得到了界定和划分,尤其是对于农户来讲,作为一个相对独立的经营使用权主体,它不仅拥有集体土地的使用权,而且比以往更多地拥有了土地的部分收益权,这是激发他们生产积极性的主要动力,因此,这一制度的进一步完善和发展,必将使农业社会主义合作化的具体道路更加符合我国的实际。这是在党的领导下,我国农民的伟大创造,是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展。实践已经证明,这种制度比以往任何一种制度更适合我国目前的具体国情,它在消除平均主义、体现按劳分配原则、调动农民生产积极性等方面,发挥了巨大的作用,促
20、进了我国农村经济的快速发展。三、现时集体土地产权制度的主要缺陷任何一种制度都应当随时根据生产力发展状况不断加以调整和改进。现时集体土地产权制度经过20多年发展之后,已经逐步显现出其弊端,同时我国正在建立和发展社会主义市场经济体制,这种明显带有计划经济体制色彩的集体土地产权制度难以适应新体制发展的要求。主要缺陷有以下几个方面:1、所有权主体缺位众所周知,对于集体土地所有权,我国宪法和新的土地管理法都作了明确的规定:“农村和城市郊区的土地,除法律规定属于国家所有的外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,属于集体所有”,“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有,由村农业生产合作社等农业集体经济组
21、织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡(镇)农民集体经济组织所有的,可以属于乡(镇)农民集体所有。村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的,可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有”。上述表明,集体土地所有权主体分别有三个,一个是乡(镇)集体经济组织,一个是村集体经济组织,一个是村内集体经济组织,这在法律上是很明确的。但由于在现实经济生活中,集体经济组织已不复存在,土地管理法又将农民集体所有的土地明确交由村民委员会及村民小组经营管理。但是,村民委员会及村民小组作为行政组织,是基层政权组织的延伸,而非经济组织,并不具备拥有集体土地所有权的资格,这种集体土地所有权主体的
22、错位和缺位,极宜产生损害农民利益的问题,这一点可以从近年来征用土地过程中农民上访案件呈大幅度上涨趋势的事实上得到求证。因此,建立代表农民利益的新型集体经济组织十分必要。2、土地产权体系不尽合理按照一般的产权原理,产权应包括所有权、使用权和它项权利,其中它项权利又包含经营权、租赁权、抵押权等。(社会与经济学界普遍将所有权、使用权称之为物权,将它项权利称之为债权。)但在农村集体土地上,存在着土地产权关系混乱的状况。一方面,按照土地用途将集体土地分为建设用地和农用地,区分为集体土地建设用地使用权和集体土地承包经营权,这种产权划分是不科学的,这是因为这两种权利都直接来自于土地所有权,按照一般产权理论,
23、均应当称之为使用权;另一方面,依据现行的土地登记办法,对集体土地建设用地使用权是进行法律登记的,而对集体土地承包经营权是通过其它途径进行管理的,人为地将集体土地承包经营权排斥于土地管理法管理的范围之外。此外,在许多地方,还将集体土地承包经营权等同于集体土地使用权,这种认识也是错误的,因为经营权属于债权,而使用权则是物权,两者经济属性不尽相同。产权体系的混乱,导致农村集体土地的管理无序化。3、产权流转制度不健全尽管我国目前制定了加强农民集体土地流转管理一些政策规定,但总体说来,禁止的比放开的多,限制的比鼓励的多。如农民集体土地使用权不得出让、转让、出租用于非农业建设;禁止农民将住宅向城镇居民出售
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