中国养老保险制度变迁的经济学分析.doc

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中国养老保险制度变迁的经济学分析

摘  要：1980年前后随着市场化改革的进行，中国也开始养老保险制度的改革。自上世纪90年代建立部分基金制后，制度的转轨带来了前所未有的转轨成本和激励问题等，这给羽翼未丰的中国养老保险制度带来了沉重的负担。本文透过中国养老保险制度的变迁，分析了不同时期不同利益集团是如何推动养老保险制度改革，分析了利益集团在当前情况下对下一步改革又会产生如何的影响。一种可行的养老保险制度的选择还有待进一步讨论。

关键词：养老保险制度，公共财政，国企改革

        一．引言
养老保险制度的选择无非围绕两种模式——现收现付制和基金积累制，世界各国要么单纯选择其中一种模式，要么选择两种模式在一定程度上的结合体。在上世纪的后几十年内，世界各国都进行了不同形式的养老保险制度改革，改革的主流是从现收现付制转向基金积累制，这种转变也被称作养老金私有化改革。改革在实践上和理论上都取得了丰富的成果。美国是现收现付制的典范，Feldstin（1985）则主张现收现付制应该向基金积累制转变，因为现收现付制对私人储蓄具有挤出效应。欧洲对养老金制度的改革源于人口老龄化给现收现付制带来严重的收不抵支问题。封进（2004）认为中国等转型国家对养老保险制度的改革是伴随经济体制改革而展开的，同时顺应人口结构变化的要求。

对养老保险制度的经济学分析，传统上以福利经济学为分析框架（封进，2004）。政治经济学的理论解释了为什么社会保障制度得以存在和持续下去。对养老保险制度的政治经济学分析源于Browning (1975)的研究，他认为民主社会中社会保障制度的巨大规模归因于和中位投票者年龄有关的政治因素。这一论断引发了众多关于社会保障的政治经济模型的相关文献。Vincenzo Galasso，Paola Profeta（2002）考虑了养老保险制度改革的政治可行性，他们认为利益集团模型考虑的是社会保障的人均转移支付和人口统计学方面。改革的政治可行性有赖于债务的利用——转型成本转移给下一代，要接受由于私有化导致的债务。他们计算发现所有当代人对改革和状况系无关紧要的态度时，改革就可以被推行下去。他们引用了关于利益集团模型的相关研究成果：Verhoeven 和Verbon（1991）、Verbon和Verhoeven（1992）提出，老人占总人口的比例不断上升的结果是会提高他们的政治权力和养老金收益；Becker（1983，1985）、Becker和Mulligan（1998）论证说人口迅速老龄化将降低而不是提高，由于更多人将承受更高的成本和更大的搭便车效应，社会保障在现有的政治压力下将变得更加无效；Profeta（2000）的研究结合了这两种效应，他认为老龄化对社会保障的总的效应是驼峰形状的。Cooley and Soares (1999)发现，1980年前后养老金私有化改革得到了普遍的支持。他们解释改革得以实行的条件是，转型期的养老金收益部分地由举债筹集，在这种情况下，私有化的成本转移到将来的下一代人，所以当代人会更加赞成改革。Mulligan和Sala-i-Martin（1999）认为养老保险制度是一种再分配政策，是不同利益群体各自发挥作用的结果。

中国养老保险制度改革从20世纪80年代到现在，关于应该实行哪种养老保险制度，学术理论界从未停止过对它的讨论。讨论存在三种观点，一类是主张实行完全的现收现付制（DB），一类是实行完全的基金积累制（DC），另外一类是主张实行名义账户制（NDC），对此王新梅（2005）做过系统的概述。Takayama（2002）认为实行NDC可以避免转轨成本问题。郑秉文（2003）也主张中国实行NDC模式，但他认为这是向完全积累制顺利过渡的途径。封进（2004）考虑中国应该实行具有代内再分配功能的现收现付制。而王新梅（2005）则认为多数成熟的发达国家其公共养老保险制度并不采取积累制，也没有向积累制过渡的打算，因此中国在将来也不宜考虑采用积累制，她主张实行完全的名义账户制（NDC）。

对于中国为何选择现在的制度，以及今后将选择怎样的道路，学术界也进行了多方面的研究。封进（2004）强调养老保险制度的选择与公平和效率的交替和协调有关，中国养老保险制度中实际上存在着不同的利益群体,他们对养老保险选择的有着不同的态度。养老保险所涉及的利益群体可以按年龄和收入划分为工作一代、退休一代以及高收入群体、低收入群体，退休一代赞成一个具有再分配功能的现收现付制；工作一代中,低收入阶层的人也会选择现收现付制；而高收入的人则愿意以私人储蓄代替养老保险。中国现阶段的养老保险统筹账户具有再分配功能，它的存在有其合理性，中国的养老保险制度按照大部分人的意愿不可能放弃现收现付制的再分配功能。同时,这一制度所处的外部环境(如人口年龄结构、劳动生产率、资金运行环境等) 也在发生变化,这也对中国养老保险制度的改革不断提出新的问题。同时他也指出了中国养老保险公平和效率的双重目标可以通过提高劳动生产率和资金收益率来实现。封进（2004）的论文也引用了其他学者的研究结果。James（2001）对中国养老保险改革的动因以及存在的问题有十分透彻的剖析。中国的养老保险改革最初缘于与国有企业改革之间的互动，但当养老保险实现社会统筹，并向多支柱模式转轨后,又有新的问题出现，这时一个可行的办法是改变制度中的参数设计[2]，降低养老保险体系的隐性债务。Feldstein（1999）对中国问题开出的药方是走向基金制，但其论证是建立在个人账户可以获得一个比较理想的投资收益率的假设之上，从而否定了养老保险的再分配功能。赵耀辉和徐建国（2001）认为中国养老保险体制虽然经历了数次改革，但一直忽视了激励机制问题，现有制度的再分配功能是个人缺乏参与养老保险积极性的主要原因，因此强调削减养老保险制度中的再分配功能。

本文考虑中国养老保险制度变迁的经济学分析，以中国养老保险政策的出台为线索，说明在中国养老保险制度变迁的过程中，制度的供给和需求双方是如何推动改革的进行的。制度的设计和选择是不同利益集团相互妥协的产物。制度的供给者即政府为促进经济发展和体制改革的运行，选择实行相适应的养老保险制度。同时制度需求方即养老金的参与者从自身利益的角度出发，也对养老保险制度提出新的要求，推动着养老保险制度的改革。文章的安排如下：第二部分讲述改革前的养老保险制度；第三部分为中国转型期的养老保险制度选择；第四部分论述目前中国养老保险制度面临新的选择问题。第五部分为结论部分。

二．中国养老保险制度的建立
新中国成立之后就开始逐步建立起养老保险制度。1949年9月，政协通过的《共同纲领》第32条规定，在企业中“逐步实行劳动保险制度”[3]。1951年政务院颁布《中华人民共和国劳动保险条例》（政务院1951年2月26日政秘字134号命令）规定，企业职工的养老保险费由企业负担，建立了社会保险费用统筹的企业职工退休养老制度。1955年，国务院对国家机关、民主党派、人民团体和事业单位的工作人员的退休制度予以明确规定，在机关事业单位中实行退休养老制度，其退休条件和待遇标准与企业大致相同。至1958年，中国基本建立了统一的退休制度。“文化大革命”之前，中国职工养老保险是由各级工会组织管理的。由于社会保险的专门管理机构被撤销，社会保险基金的统一征集、管理、调剂和支出的制度就难以正常运行，1969年，企业职工的养老社会保险制度被迫废除，其保险费用改在营业外列支，养老社会保险的社会统筹调剂职能因此失去，养老社会保险也就变成了“企业保险”。养老社会保险至此嘎然停止。

改革之前，中国就已经建立过较为统一的养老保险制度。这种养老保险制度安排符合当时政府和企业要求。在很长一段时期内，城镇人口所接受的社会保障利益是以就业单位为依托的，该制度又表现为单位保障制度。由于当时的企业主要是国有企业，国家是实行“统收统支、政企不分”的财政安排，国有企业的利润全部上缴、亏损全部核销，因此企业的养老保险最终是由政府财政直接安排的。而中国选择计划经济，就意味着对市场经济的全盘否定。在计划经济下，人们认为，公平问题和经济不稳定（经济周期）问题能够通过生产资料的公有制和按劳分配制度得到解决。这样，社会保障制度自然成为计划经济体制的延伸，是国家在城镇建立起来的计划经济体系的一个组成部分，其目的自然不是弥补市场失灵，而是履行“慈善”政府的职责，以最大限度地提高公民福利水平。

三．中国转型期养老保险制度的变化
（一）1978年后的恢复阶段
1978年，各项工作都开始恢复上轨。1978年国务院颁发《关于颁发国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法和国务院关于工人退休、退职的暂行办法的通知》（国发[1978]104号），决定将《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》在有关省市进行试点试行，以解决由于历史原因未能及时办理退休职工的养老保险待遇问题，以及知识青年返城后的就业问题。这两个暂行办法对原来的退休、退职待遇进行了较大的调整，并适当提高了养老金发放数额。

（二）1980年代养老保险社会统筹重新显现
1．十一届三中全会通过了《关于经济体制改革若干问题的决定》，从此，我国开始从计划到市场的转变。国企已经成为自负盈亏的市场主体，再也承受不起沉重的企业职工养老金负担。于是养老金社会统筹的趋势重新出现。从1984年开始，各地区为适应经济体制改革的需要，开始陆续进行以退休费用社会统筹为主要内容的改革，并取得一定成效。

在总结各地试点经验的基础上，1991年《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》（国发[1991]33号）标志着我国开始了社会统筹的企业职工养老保险制度改革，基本养老保险基金由政府根据支付费用的实际需要和企业、职工的承受能力，按照“以支定收、略有结余、留有部分积累”的原则统一筹集，养老保险统筹由市、县级统筹逐步过渡到省级统筹。但该决定只适用于全民所有制企业，决定中只写明城镇集体所有制企业可以参照执行。这只是养老保险社会统筹化的开始。

2．市场化改革推动了企业养老保险制度改革

改革以前，国家采用现收现付制的养老保险体制，通过企业保障型的社会保障体系，为城市职工提供的是从摇篮到坟墓的福利制度，实际上这也适应了计划经济的要求（王德文，2006）。改革以来，财政与国有企业之间的关系渐渐发生了变化，财政不再给大部分企业提供亏损补贴。1978年12月13日，邓小平同志在为召开党的十一届三中全会作准备的中央工作会议上，作了《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的重要讲话，其中强调：“现在我国的经济管理体制权力过于集中, 应该有计划地大胆下放, 否则不利于充分发挥国家、地方、企业和劳动者个人四个方面的积极性, 也不利于实行现代化的经济管理和提高劳动生产率。应该让地方和企业、生产队有更多的经营管理自主权”。十一届三中全会过后，国家开始“放权让利”的国有企业改革。从1979年到1992年，国家制定了一系列关于扩大企业自主权的政策措施，通过扩大企业自主权、两步利改税和承包经营，使国有企业真正面向市场。

改革改变了国家和企业的关系，也同时改变了企业和职工的关系（王德文，2006）。改革前，政府给工人的工资只够支付当前的消费，退休养老到时由政府透过统收统支的财政制度直接支付，改革后政府不再需要用财政直接支付退休金。因此，改革后养老保险的负担逐渐转嫁到企业而成为企业的政策性负担（林毅夫，2000）。作为自主经营、自负盈亏的国有企业，沿用原有的社会保障制度，就意味着要自己承担职工养老保险的积累和支付。在这样的制度下，不同企业的社会保障负担明显不同。同是国有企业，老企业有较多的离退休人员，退休养老保险等社会负担远较新企业重。国有企业与其他不用承担社会保障职责的非公有制企业相比，社会保障的负担也较重。市场化改革要求不同企业之间进行竞争，而养老保险的负担会严重地影响到企业的利润水平，进而影响到企业在市场上的竞争。因此，养老金再次走向社会统筹。这是政府和企业双方的驱使。

（三）重建养老保险改革方向——建立部分基金制
1．  养老保险改革方向的重建

真正转折点是1993年《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出的关于社会保障制度改革的三个原则，它重新建立了我国养老保险改革的方向。1993年确定的改革目标是建立多层次的社会保障制度，其中养老保险体系包括基本养老保险、企业补充养老保险（企业年金）和个人储蓄性养老保险制度。中国的养老保险制度改革的主要内容包括：（1）逐渐扩大养老保险的覆盖面和受益范围，对城镇全体劳动者实行统一的社会化养老保险制度，而不再仅仅局限于国有企业和部分集体企业职工。（2）扩大养老保险金的来源，明确政府、企业和个人三方负担的机制，特别是建立了个人缴费机制。（3）建立社会统筹与个人账户相结合的制度，将传统的现收现付制转为部分基金制。

在确定了基本的改革方向之后，则需要确立养老保险改革的具体方案。接下来的几年，有关部门开始着手把部分基金制的社会统筹具体化。1994年颁发了《国务院关于调整企业离退休人员离退休金的通知》（国发[1994]9号）。1995年《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》（国发[1995]6号）制定了社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度改革方案，建立了职工基本养老保险个人账户，以促进养老保险新机制的形成，企业职工养老保险制度改革取得了新的进展。同时还提出了两个具体实施方案[4]供各地自行选择，各地还可以根据自身情况进行调整。

2．  部分基金制建立背后的经济因素

在推动中国走向基金制的进程上，政府是主要的推动者。由于人口方面的原因，原来的现收现付在将来面临很大的支付压力。中国的人口自1980年到2000年经历了从低死亡率、高出生率、高增长率到低死亡率、低出生率、低增长率的转变。1990年代的总和生育率很低只为1.7%，这相比其他发展中国家来说是很低的（蔡眆和王美艳，2006）。并且世界银行早在1994年就提出了为应付世界人口老龄化的危机，应实行基金积累制的养老保险制度。若中国继续实行现收现付制，未来可能存在严重的收不低支现象，最终只能由政府来填补支出缺口。虑及这样的支付危机，中国政府也响应世界公共养老金改革的潮流，推行基金制。没有实行完全基金制还是由于当时政府尚未有足够财力支付转轨带来的巨大成本。

同时，养老保险制度的变化也和国企改革的深化密切相关。1993年《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中明确指出建立“政企分开”的现代企业制度是国企改革的方向。1993年《公司法》颁布，随后，中国国有企业股份制改革开始在全国铺开。之后围绕国有企业两权分离产生的委托代理问题，建立现代企业治理结构，中国国有企业改革进入了全方位的改革阶段。此时，也要求企业养老保险制度与之配套。

虽然社会统筹的养老保险制度重现，但养老保险基本还是沿用原来的现收现付制。虽然文件要求“以支定收、略有节余、留有部分积累”，但由于种种原因，积累实际上很难留住，过去的养老金计发办法也没有很大的变化[5]。养老保险社会统筹层次较低，基本还停留在县级，根本无法发挥社会统筹的好处，以均贫富。不同地区之间的企业，有些由于老职工占的比例较大，比如东北老工业基地的养老负担很重，而一些沿海地区的企业相对负担轻得多。社会统筹层次太低，不能很好地调剂不同地区间的养老基金，那么负担重的企业就不能公平地同其他企业竞争。同时，由于工资制度改革滞后，个人缴费实际上在大部分企业都没有得到执行，养老保险基本还是由企业负担，一些退休职工比例较大的国有企业缺乏财政支持后，职工养老负担非常严峻。市场下政府不能对此作为，企业的负担相当严重，因此建立个人账户是国有企业改革的客观要求，部分基金制是企业自主推动的制度选择。建立个人账户，实行统账结合的养老保险制度，用以保证养老保险基金的多渠道来源，从制度上明确基本养老保险费用由企业和个人共同负担，第一次强调了个人在养老保险上的责任意识，相应地降低了企业的缴费率，减轻了企业的负担。从职工个人的角度来说，部分基金制的改革也解决了长期以往统筹账户的激励问题。

（四）建立统一的企业职工基本养老保险制度
1．1997年《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发[1997]26号）颁布，明确要建立统一的企业职工基本养老保险制度，并且规定了企业和个人缴纳基本养老保险费的具体比例，以工资的11％建立个人账户，其中个人缴纳4－8％，其余由企业承担，企业贡献的比率由各级省政府决定，一般不能超过企业工资总额的20％。规定基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成，同时进一步扩大养老保险的覆盖范围，基本养老保险制度要逐步扩大到城镇所有企业及其职工，并规定基本养老金实行收支两条线管理。

为确保企业离退休人员基本养老金的按时足额发放，1998年国务院又颁布《国务院关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》（国发[1998]28号）。决定将铁道部、交通部、信息产业部（原邮电部部分）、水利部、民航总局、煤炭局（原煤炭部）、有色金属局（原中国有色金属工业总公司）、国家电力公司（原电力部）、中国石油天然气集团公司和中国石油化工集团公司（原石油天然气总公司部分）、银行系统（工商银行、农业银行、中国银行、建设银行、交通银行、中保集团）、中国建筑工程总公司组织的基本养老保险行业统筹移交地方管理。

3．  财政因素

由于两种具体实施方案的存在，各地还可根据实际情况进行调整，改革实行几年后仍然存在基本养老保险制度不统一、企业负担重、统筹层次低、管理制度不健全等问题。1997年、1998年、1999年国有企业改革已经进入攻坚阶段，不少企业通过“提前退休”将大批富余人员直接推入了社会养老保险，无形中更是给正在建立和完善的社会养老保障制度背上了沉重的包袱。因此建立统一的企业职工基本养老保险制度是应时事之需而成。市场经济要求公平竞争，前提是企业必须站在同一起跑线上，建立统一的社会保障制度，也将是有利于不同类型企业之间的公平竞争的。
四．巨额转型成本酝酿新的改革
（一）“空账”问题
应该说经过1997年和1998年的改革，扩大了养老保险的覆盖面，提高了社会统筹的层次，初步建立了社会统筹和个人账户并存的部分基金制。其中社会统筹账户实行现收现付制，个人账户实行基金制。省级统筹加上中央财政的鼎力支持，以保证基本养老金的按时发放。

直到1998年开始实行11个行业统筹移交地方管理的措施时，改革已经非常明确要建立统账结合的部分基金制养老保险制度，扩大养老保险覆盖面，提高社会统筹水平。然而，所有的改革都同样地回避了最重要的一个问题——即转型成本由谁支付？转型成本主要就是国家对“老人”和“中人”[6]欠下的隐性债务[7]。由于以前实行现收现付的养老保险体制，企业没有留存利润，到老的时候由国家统一发放养老基金。实行部分基金制的养老保险制度后，由于企业要自己承担职工养老保险的支付，但企业在之前没有养老保险基金的积累，因此支付退休职工的养老保险金成了问题。

90年代中期之后，国企进入攻坚阶段本已困难，养老保险改革后，企业不仅要为现有的职工积累个人账户，还要支付退休职工的养老金。从现收现付制到部分基金制的改革，对“老人”的退休养老金和“中人”的过渡性养老金只规定了“社会统筹”，并没有涉及明确偿还问题，“老人”和“中人”在改革之前都没有个人账户，而之前对这部分人承诺的养老金在他们退休后必须按时足额发放。所有的政策都只规定这部分应由社会统筹账户支付，没有涉及明确偿还问题，造成统筹账户的缺口越来越大，收不低支的现象频现。当企业的统筹账户不足以支付现有职工的养老保险金时，就只能只能通过新账还旧账的办法解决。由于社会统筹账户和个人账户仍然混合运作，个人账户基金被挪用用于支付统筹账户的缺口，造成个人账户基本是“空账”运行。由此，1997年之后，各地在实施养老保险制度改革过程中，普遍存在个人账户的“空账”问题无法解决。

个人账户空账运转，无疑带来了未来养老金支付的风险。如果最后无法化解风险，那么只能由财政兜底，这更徒增了中国未来的财政风险。据世行一项估算，从2001年到2075年，中国这一缺口甚至有9万亿元之巨[8]。在人口老龄化趋势下，统筹账户支付需求也越来越大，财政风险的未来不确定性让人们不得不重新思量养老保险制度的下一个出口在哪里。于是政府开始寻找养老保险制度改革的新突破。

同时，个人账户空账的现象也使养老保险参与者对政府的信任程度降低，没有一一对应的个人账户使得个人对缴纳养老保险费用的积极性不高，也不会监督企业养老金的缴纳。加上某些企业直接把养老金发放给个人，使得个人更加纵容企业偷逃缴纳养老金。不少人常常凭着直观、用私人在银行的定期储蓄的感觉来看待个人账户中的养老金,所以认为只有把空账做实才塌实（王新梅，2006）。因此，“做小做实”的养老保险试点改革呼之欲出。

（二）“做小做实”试点改革
“做小做实”个人账户成为养老金制度改革的新突破。2000年《国务院关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》（国发[2000]42号）规定在辽宁全省范围内进行完善城镇社会保障体系试点，其他省市则自行选择具备条件的一个市进行试点。辽宁试点工作自2001年下半年开始，包括两项重要内容，一是国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨；二是按个人缴费工资的8%做实基本养老保险个人账户。

在辽宁试点结束后，2004年又把试点扩大到黑龙江和吉林两省。但此次黑、吉两省的“做实”方案与辽宁完全不同。辽宁试点在“做实”上采取的是“补缺口”模式，而黑、吉两省采用的是“补账户”模式，二者的根本区别是在于财政拨付的直接对象是谁，“补缺口”是直接补足统筹账户的发放缺口，“补账户”是先用个人账户补足统筹账户发放缺口，然后再把下拨的财政补助补充个人账户。“补账户”和“补缺口”两种完全不同的“做实”个人账户方式熟优熟劣，尚未有详细的定论，但二者代表着两种不同的改革朝向。

在总结东北三省完善城镇社会保障体系试点经验的基础上，2005年再次出台《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发[2005]38号），这标志着新一轮的企业养老保险改革正在紧密进行中，“做小做实”个人账户毫无疑问成为了新的走向。在东北三省试点的基础上，2006年9月6日，上海、天津、山东、河南、山西、湖北、湖南、新疆8个省市区也开始了做实个人基本养老账户方案试点。然而“八省市养老改革方案举旗不定”[9]，对于“补账户”还是“补缺口”，以及个人账户资金的保值增值问题尚未定论。

（三）财政支出压力和未来不确定的财政风险
从辽宁试点改革开始现在已经到了第六个年头了，关于下一步的改革走向目前还是尚无定论。如此难以做出下步改革的决定，源于现阶段面临的巨大困难。

1．巨额转型成本带来财政支出压力

从现收现付制过渡到基金积累制或是部分基金制，不管对哪个国家来说，都将产生巨大的转型成本。世界银行的研究表明，养老保险隐性债务是各国养老保险制度改革过程中存在的一个普遍现象，多数国家的养老保险隐性债务相当于国内生产总值的100%-200%之间[10]。养老保险制度转轨是隐性债务产生的直接原因。“老人”的退休金和“中人”的过渡性养老金，以及个人账户被透支部分的名义增值额和发放过程中因种种原因而增加的部分，便构成了由体制转轨而派生的养老保险隐性债务（中国经济改革研究基金会、中国经济体制改革委员会联合专家组，2006）。世界银行、中国劳动和社会保障部科研所、国务院体改办和其他一些学者都对中国养老保险的隐性债务做过测算，虽然测算结果相差很大，但都表明这种制度转轨带来的成本的确是一个不小的负担，见表1。在一系列的假设条件下，最大的隐性债务规模（投资回报率为4%）为119,353亿元，最小的隐性债务规模（投资回报率为8%）也达到18,301亿元。
表1  中国养老保险隐性债务的各种测算结果（单位：亿元）
世界银行1996年研究报告的测算结果
国务院体改办宏观司的测算结果
（分5种方案和3种投资回报率对养老保险隐性债务进行测算，得到15种不同的债务规模）
劳动和社会保障部科研所的测算结果（分别用匡算法和精算法两种测算方法测算）
19,176
108,260
60,148
36,966
57,204.2
(匡算法)

28,753.34
(精算法)
119,353
69,004
43,741
87,631
47,219
24,290
67,145
36,090
18,301
75,713
42,329
27,628
资料来源：中国经济改革研究基金会、中国经济体制改革委员会联合专家组，《中国社会养老保险体制改革》，上海远东出版社，2006年，第256-262页。

为消化养老保险制度的转型成本，最好的办法当然是财政一次性还清债务，但在如此巨大的转型成本下，财政支出的压力巨大，也无法一次承受如此巨大的缺口。国有股减持方案由此产生并实施。

2000年党中央、国务院决定设立“全国社会保障基金”，同时成立“全国社会保障基金理事会”，管理和运营社会保障基金。全国社会保障基金是中央政府集中的社会保障资金，是国家重要的战略储备，主要用于弥补今后人口老龄化高峰时期的社会保障需要，财政拨款和国有股减持是社会保障基金的主要资金来源。2001年6月13日，为完善社会保障体制、开拓社会保障资金新的筹资渠道，支持国有企业的改革和发展，国务院发布了《减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法》。《办法》中第五条明确规定，国有股减持主要采取国有股存量发行的方式。凡国家拥有股份的股份有限公司(包括境外上市的公司)向公共投资者首次发行和增发股票时，均应按融资额的10%出售国有股。国有股存量出售的收入，全部上缴全国社会保障基金。但就在此政策出台4个月后，2001年10月22日，中国证监会宣布停止执行《减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法》第五条规定。

国有股减持的最初目的是为社保筹措资金，但后来多变为上市公司改变股权结构的渠道，偏离了初衷。由于中国资本市场不成熟和不规范，通过国内证券市场坚持国有股的改革方案导致了股市的强烈震荡。由于考虑到这是关系到国家经济发展大环境的问题，于是减持方案停止。国有股坚持充实社保基金的方案遭到了市场的拒绝。全国社保基金的基金来源很大程度上受到影响，国家只有增加财政拨款，这增加了财政支出的压力。

2．中央财政对养老保险基金补贴的不断提高带来财政压力

由于基金支付缺口的现实存在性，每年中央财政都会抽出很大一部分资金用于补贴养老保险，并且每年补贴的数量攀升速度很快。表2显示，养老保险基金从中央财政得到的收入1999年为163亿元，2000年就突破300亿元，2002年突破400亿元，2005年已经达到544亿元的规模，增加的速度可谓惊人的。
表2  1999－2005中央财政补贴养老保险（亿元）
年份
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
补贴额
163
338
349
408.2
474.3
522
544
数据来源：《劳动和社会保障事业发展统计公报》（2002年—2005年）；中国经济改革研究基金会、中国经济体制改革委员会联合专家组，《中国社会养老保险体制改革》，上海远东出版社，2006年版，第264页。
另外，从试点省市辽宁省来看，中央财政补助对统筹账户的填补巨大。2001年补贴额为7.2亿元，2002年增加到14.4亿元，此后便按此数额实行定额补贴，多余款项由地方政府通过扩大社保基金征缴面等方法筹措解决。截至2005年末，各级财政共投入辽宁省社保统筹账户84.53亿元，其中中央财政补助64.8亿元，地方财政补助19.73亿元[11]。

3．养老保险基金收入和养老保险基金支出的实际缺口也在扩大

虽然中央财政的补贴不断提高，但现行的养老保险制度仍然存在很大的支付缺口。如果按每期基本养老保险基金收入和基金支出是否有结余来看，似乎每期收入都可以承受住支出的巨大压力，如图1所示。

数据来源：《中国劳动统计年鉴》(2005年、2001年)，《2005年度中国劳动和社会保障事业发展统计公报》。

但是，一般来说，养老保险基金支出是指支付给养老金收益人的金额，那么若用当期离休退休退职费作为基金支出金额来看，基本养老保险基金是入不敷出的[12]。从图2中看出，历年全国离休退休退职费都高于基金收入，二者呈现的趋势都是逐步攀升的。从数据显示来看，按历年全国离休退休退职费计算的养老保险基金支出和基金收入之间的差距是很大的。根据中国的养老保险制度规定，养老保险支出由社会统筹账户现收现付，统筹账户和个人账户混帐运作的模式，造成了只能由个人账户来填补这一缺口，个人账户“空转”运行非常普遍，是一种隐患。

数据来源：《中国劳动统计年鉴》（2005年）、《中国劳动统计年鉴》（2000年）。

4．其他因素导致的财政压力

工资标准提高，提前退休者未足额缴费，退休人数不断上升，以及个人账户缺乏增值途径，退休后寿命大于120个月的“中人”的养老金支付等，都加重了财政在养老保险方面的支付压力。

五．结论
同世界上其他转型国家一样，中国养老金制度的改革也带来了诸多问题，直接引发了2001年在中国东北开始实行的养老保险试点改革，2006年试点又扩大到全国8省市地区。对辽宁和吉林、黑龙江两种不同的“做实”账户做法评价不一也带来了“八省市养老改革方案举旗不定”。社保部门主张日后改革走辽宁模式，真正做实个人账户，降低未来财政风险和杜绝支付危机；而财政部门从现实角度考虑，一旦真正做实个人账户，每年所需的财政补贴将十分庞大，财政压力过大，在国家财力还没有足够坚挺的情况下，提前进入支付危机会给国家带来不稳定的社会问题。社保部门和财政部门代表着养老保险制度既得利益的双方。政府一旦推行哪种养老保险制度，就关系到它是否可以担负起财政支付的责任，从现阶段财政能力角度出发，政府在考虑应该在哪个时点开始选择哪种制度，可以最小化支出压力和财政风险。而作为养老保险当代受益者的“老人”和作为养老保险日后的受益者“中人”或“新人”，期望自己所缴纳的养老费用能否真正和日后领取的养老金对应。学界上提出应该实行“名义账户制”[13]以解决隐性债务问题。

制度形成的原因较为复杂。养老保险制度的选择通常受到政治程序的影响。如果选择制度时，人们偏向解决短期问题，那么一个有利于短期的制度就可能出台。反之亦然。随着中国市场化改革的深入进行，养老保险制度的选择是制度供求双方力量均衡的结果。目前中国的改革对于政府来说，是要偿清所有的旧债把个人账户真正“做实”，还是依然保持原有的被动“空账”局面到将来再解决支付问题