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我国养老保险制度改革的突出问题及对策

薛惠元 邓大松

摘要：经过改革开放30多年来的发展，我国已基本实现养老保险制度的全覆盖。但也存在如隐性双轨制依然存在、隐性债务巨大、部分地区基金收不抵支、基金存在贬值风险、统筹层次较低、缴费率过高、经办服务体系不完善等问题。建议我国养老保险制度改革实行“小统筹+大账户”的基本养老保险制度模式；将职业年金改为自愿参保，提高企业年金企业税收优惠比例至工资总额的8%；寻求多种方式逐步偿还养老金隐性债务；实现职保基础养老金全国统筹和城乡居保省级统筹；建立养老金正常调整机制；适时降低养老保险缴费率，并开征社会保险税；尽快出台渐进式延迟退休政策和基本养老保险基金投资运营办法；进一步完善社会保险经办服务体系。
关键词：养老保险制度；改革；成就；问题；对策
中图分类号：F842.6
文献标识码：A
文章编号：1007-7685（2015）05-0082-07
一、改革开放以来我国养老保险制度改革的成就
（一）基本实现基本养老保险制度全覆盖
经过30多年的改革与发展，我国基本实现了基本养老保险制度的全覆盖——城镇企业职工、个体工商户、灵活就业人员拥有企业职工基本养老保险；城镇非从业居民和农村居民拥有城乡居民基本养老保险；机关事业单位工作人员拥有机关事业单位养老保险。
（二）基本养老保险参保人数逐年增多
1989年，我国基本养老保险参保对象主要是城镇职工，参保人数仅为5710万人。截至2013年末，全国参加基本养老保险人数为81968万人，包含城镇职工基本养老保险参保人数32218万人（其中参保职工24177万人，参保离退休人员8041万人）和城乡居民基本养老保险参保人数49750万人（其中实际领取待遇人数13768万人）。
（三）基本养老保险基金收支规模及基金积累数额不断增大
1989年，城镇职工基本养老保险基金收入和支出仅为146.7亿元和118.8亿元，2006年，城镇职工基本养老保险基金收支规模首次均突破1万亿元，2013年，分别达24733亿元和18470亿元。1989-2013年，除个别年份略有下降外，其他年份城镇职工基本养老保险基金累计结余均不断增加，截至2013年底，城镇职工基本养老保险基金累计结余达28269亿元（见表1）。自2009年“新农保”开始试点后，不论是城乡居民基本养老保险基金收支规模，还是基金累计结余，均高速增长，2013年城乡居民基本养老保险基金收入、支出和累计结余分别达2052亿元、1348亿元和3006亿元（见表2）。
（四）稳步推进个人账户试点，全面实现省级统筹
2001年，辽宁省首先推行企业职工基本养老保险个人账户试点，2004年扩大到吉林省和黑龙江省，2006年扩大到上海、天津、山西、山东、河南、湖北、湖南和新疆8个省（区、市），2007年进一步扩大至江苏省、浙江省和广东省，至此，实施个人账户的省份达13个。截至2013年末，13个企业职工基本养老保险个人账户试点省份共积累个人账户基金4154亿元（见表3）。另外，截至2009年底，全国31个省份和新疆生产建设兵团已建立企业职工基本养老保险省级统筹制度。
（五）企业退休人员基本养老金实现连年上调
自2005年开始，企业退休人员基本养老金实现“11连涨”。使全国企业退休人员基本养老金平均水平从2004年的647元/月，增加到2015年的2291元/月（见表4），11年增长2.54倍，年平均增幅达12.18%，与城镇单位就业人员平均工资增长幅度基本保持同步，部分年份甚至超过城镇单位就业人员平均工资增幅（见图1）。
（六）企业年金取得较快发展
2004年《企业年金试行办法》和《企业年金基金管理试行办法》的出台，是企业年金快速发展的转折点，市场化和信托制的现代企业年金模式得以确立。2000年，我国建立企业年金的企业仅有16247户，参加职工560.33万人，基金累计结余191.9亿元；至2013年末，全国建立企业年金的企业达6.61万户，参加职工人数达2056万人（比2000年增加了2.7倍），基金累计结存6035亿元（比2000年增加了30.4倍）（见表5）。
二、我国养老保险制度存在的问题
（一）企业与机关事业单位的年金缴费标准与参保人员比重存在一定差距
2015年1月，国务院发布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（简称《决定》），规定机关事业单位实行与企业相同的基本养老保险制度，我国养老金双轨制正式废除。但由于《决定》强制机关事业单位建立职业年金制度，总缴费比例为12%（单位8%，个人4%），而企业年金自愿建立2013年参加企业年金的职工占城镇职工基本养老保险参保职工的比重仅为8.5%，另外，受企业年会税收优惠比例为9%，（企业5%，个人4%）的限制，目前企业年金的平均缴费比例约为9%。
（二）职工养老保险个人账户“空账运行”且空账规模较大
为应对人口老龄化高峰期到来时养老基金的支付危机，20世纪90年代，我国城镇职工基本养老保险逐步从“现收现付制”模式转变为现行“统账结合”模式。“现收现付”模式存在隐性债务，即向制度役盖职工做出的养老金受益的承诺。实施“统账结合”模式后，本该承担兑现养老金承诺的下一代要积累自已的个人账户，不再对这笔旧体制下形成的债务负责。隐性债务显性化，转制成本产生。据世界银行测算，中国城镇职工基本养老保险隐性债务和转制成本规模分别为13.56万亿元和9.15万亿元；国内学者研究测算的隐性债务和转制成本规模分别为20万亿元和8万亿元。另外，养老保险转制和“混账管理”是导致个人账户“空账运行”的主要原因。所谓“混账管理”，指随着中国老龄化的日趋加重，在社会统筹基金收不抵支且财政又不能完全支付的情况下，只好挪用个人账户基金，进而导致个人账户“空账运行”。根据中国社科院世界社保研究中心发布的《中国养老金发展报告2012》显示，2012年中国城镇职工基本养老保险个人账户空账规模达2.22万亿元。
（三）企业退休人员基本养老金统筹基金压力增大
2005-2015年，我国企业退休人员基本养老金实现了“11连涨”，在一定程度上带来了一系列问题。第一，部分早退休、早调待、少缴费的职工，其养老金水平反而高于晚退休、晚调待、多缴费的职工，这背离了养老保险制度设计的初衷，与职工基本养老保险“多缴多得”的缴费激励机制相矛盾。第二，导致部分地区社会统筹基金收不抵支，财政补贴负担沉重。第三，具有一定随意性，随意性体现在捌整时机和调整幅度带有一定的主观随意性。
（四）尚未出台基本养老保险基金投资运营办法
随着城镇职工基本养老保险、城乡居民基本养老保险、机关事业单位养老保险的全覆盖，基本养老保险基金积累数额将像“滚雪球”一样越积越多。截至2013年底，我国基本养老保险基金累计结存已达31275亿元。但目前国家尚未出台基本养老保险基金投资运营办法，基本养老保险基金的投资方式主要是存入银行（中国大多数省份存的是协议存款或定期存款，少数省份存的活期存款），少量用于购买国债。因此，基金存在保值增值风险。
（五）养老保险统筹层次较低
目前，我国已实现企业职工基本养老保险省级统筹。在养老保险省级统筹的背景下，部分地区社会统筹基金结存过多，缴费比例下调（如职工基本养老保险企业缴费比例，浙江省为14%，，广东省为13%-15%），征缴力度放缓，养老金待遇随意增加；还有部分地区社会统筹基金缺口较大，难以自求平衡，在当前高费率的情况下，每年仍需中央和地方提供大量财政补贴。如果这种状况长期持续下去，就会出现一方面部分地区基金大量结存沉淀，另一方面部分地区基金严重不足，违背基金互助共济的保险规律，降低基金的使用效率。另外，目前大部分地区城乡居民基本养老保险实行的是县级管理和县级统筹，基金过于分散，不利于基金安全。
（六）城镇职工基本养老保险缴费率过高
目前，我国社会保险的综合缴费率已超过40%，而养老保险的缴费率为最高，其中企业职工的缴费率为28%（企业20%，个人8%），个体工商户和灵活就业人员的缴费率为20%。许多企业尤其是中小微企业及个体工商户、灵活就业人员、农民工普遍反映养老保险负担较重，难以承受。养老保险费率偏高，一方面造成企业人工成本上升，影响企业的市场竞争力和生存能力，造成企业利润减少；另一方面也加剧了企业瞒报缴费基数、虚报缴费人数等逃费现象的频现。
（七）经办服务体系不够完善
当前，我国社会保险经办服务体系主要存在以下问题：第一，人手紧张，社保经办机构人均负荷比高。截至2012年底，社保经办机构工作人员的负荷比为1：9000-1：10000，广州、深圳、武汉等部分中心城市经办人员负荷比约为1：20000-1：30000，服务水平难以保障。第二，经费不足，基础设施不够健全。第三，社保经办机构名称不统一，机构急需整合。第四，信息化建设滞后，社会保障管理信息系统尚未实现全国统一和联网。第五，农村社会保险服务能力尤为不足。在事业单位事务办理下沉、财权上收的原则下，“新农保”的服务半径扩大，主要业务办理基本集中在县、乡、村，但其中20%的县没有农保经办机构，30%的乡镇没有工作平台，2000多个乡镇没有银行网点，基金收支仍主要依靠手工，且工作人员流动性较大，成为农村社会保险制度发展的掣肘。
三、我国养老保险制度改革的对策建议
（一）出台养老保险顶层设计方案
1.完善“统账结合”的职工基本养老保险制度，实行“小统筹+大账户”模式。职工基本养老保险未来的改革方向为：大账户、小统筹、名义账户制。具体看，应将现行的“统账结合”模式改革为“大账户+小统筹”模式，即个人账户规模由现在缴费工资的8%提高至16%，社会统筹规模由现在的20%降为12%。改革后的“大账户”实行名义账户制，即个人账户与现收现付制相结合，但实行比较高的记账利率，且记账利率与缴费年限相挂钩。该模式的优点在于：第一，具有较强的缴费激励效应，有利于鼓励各类人群积极参保、长期参保。第二，可将社会统筹基金和个人账户基金打通使用，避免社会统筹基金收不抵支、财政负担过重问题。第三，解决个人账户难以做实问题。当前，我国做实个人账户的黄金时期已过去了，改革后的“大账户”实行名义账户制，因此，个人账户无需再继续做实，这也是党的十八届三中全会提出的“完善个人账户制度”的具体要求。
2.将职业年金改为自愿参保，同时提高企业年金企业的税收优惠比例。由于职业年金具有强制性，使“隐性双轨制”依然存在。为降低财政负担，减少转制成本，建议将职业年金改为自愿参保。同时，由于企业年金企业的税收优惠比例为“职工工资总额的5%”，建议提高至8%，与职业年金单位的缴费比例相一致，这样会鼓励有能力的企业积极建立企业年金制度。
3.寻求多种方式逐步偿还养老保险隐性债务。第一，隐性债务不能采用制度内消化的方式来解决，需要通过制度外的途径来解决。第二，综合采用筹资、减支、增值等多种途径来偿还养老金隐性债务，即偿还隐性债务是多种途径的组合，而不能只依靠一种途径。其中，筹资途径包括调整财政支出结构、发行养老彩票、开征新的消费税税种、国有经营收益充实社保基金、国有股权划拨社保基金、中央收入超预算划拨社保基金等；减支途径包括延迟退休年龄、降低养老金调整的频率和幅度等；增值途径包括拓宽养老金的投资领域，通过投资增值来偿还养老金隐性债务。
（二）实现城镇职工基础养老金全国统筹和城乡居民基本养老保险基金省级管理
应在全国范围内统一城镇职工基本养老保险制度，在制度覆盖范围统一、缴费比例统一、缴费基数确定办法统一、征收机构统一、支付项目和待遇计发办法统一、经办管理服务办法统一的基础上，实现城镇职工基础养老金全国统筹。目前，很多地方城乡居民基本养老保险基金实行县级管理，管理层次过低，基金过于分散，安全性不高，也不便于基金的投资运营。应通过在全省范围内统一制度、统一调剂使用中央下拨以及省级财政承担的基础养老金、统一管理信息系统、统一经办管理服务并实行垂直管理统一投资运营个人账户基金等方式，实现城乡居民基本养老保险基金的省级管理和省级统筹.
（三）建立养老金规范化调整机制
首先，养老金调整机制应遵循的原则是：第一，为保证“退休”人员基本生活相对水平不降低，要考虑物价上涨因素；第二，为使“退休”人员分享经济发展成果，待遇调整应考虑经济增长因素，且待遇调整不能给经济发展带来负担；第三，应进行规范化调整，而不是人为的、主观的、行政命令式的调整。
其次，城镇职工基本养老金调整的时机，应综合考虑物价上涨率和实际工资增长率两个指标，如当实际工资增长率或物价上涨率达到一定比例时，养老金就应自动调整；如没有达到标准，不应随意调整城乡居民基本养老保险基础养老金调整的时机，应参照物价上涨率和农民人均纯收入实际增长率两个指标，当物价上涨率或农民人均纯收入实际增长率达到一定比例时，自动启动基础养老金调整机制另外，养老金的调整频率不宜过于频繁，一般情况下，每年启动一次调整机制，且城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险应同步调整，调整的时间为每年的1月份；在出现严重的通货膨胀等特殊情况下，还可在年内启动应急调整机制。
最后，建议养老金调整的幅度为：城镇职工基本养老金6%左右，城乡居民基础养老金6.5%，左右。
（四）尽快实现养老保险全民覆盖
从政策层面推进城镇职工与城乡居民养老保险的衔接，引导和鼓励农民工及城市灵活就业人员参加城镇职工基本养老保险，尽快实现基本养老保险的全民覆盖。另外，还要谨防已参保人员的断保行为。、具体措施为：第一，将新增参保人数、参保率作为各级政府考核的重要指标，并提高其权重，同时加强行政推动，实行“中央一省一市一县一乡”五级联动，层层下达指标，层层落实责任。第二，以2014年人：部启动的“全民参保登记计划”试点为契机，摸清未参保对象及人数，对重点人群进行重点突破第三，加大养老保险的宣传力度，让职工和城乡居民清楚地知道，参加养老保险是一项投资少、回报大、非常划算的事情。第四，对缴费有困难的家庭和个人，如，低保家庭、4050人员、零就业家庭等给予参保补贴。第五，适当降低灵活就业人员的缴费基数，最低可降至当地上年度社会平均工资的40% 第六，加入稽核力度，对瞒报、漏报缴费行为坚决予以查处。第七，适时开征社会保险税，对养老保险费进行强制征缴。
（五）适时降低养老保险缴费率，并开征社会保险税
第一，以基础养老金全国统筹为契机，适时降低职工基本养老保险单位缴费率，具体降低多少需要根据实际情况进行测算。第二，职工基本养老保险个人缴费率暂不降低。另外，在《社会保险法》已实施三年、社会保险基金预算已纳入政府财政预算的背景下，我国开征社会保险税的时机已成熟。为了增强社会保险费征缴的强制性，减少企业逃费现象，建议可考虑出台社会保险税。
（六）出台渐进式延迟退休政策
一是延迟退休年龄政策应“小步渐进”，体现一定的过程性。延迟退休年龄只能是每年延迟几个月，经过十年二十年甚至是更长时间来完成平滑过渡。“小步渐进”的方式，对未来几十年后退休的人来说，是延迟几年退休，但对临近退休的人来说，实际影响并不大；并且这种“小步渐进”式的延退方案，对整个国家的就业形势影响较小。二是延迟退休年龄政策应统筹兼顾，允许有一定弹性。即应设立最低退休年龄（基准退休年龄）和最高退休年龄，劳动者在达到最低退休年龄后可自由选择退休时间，但相应地退休越晚，养老金水平越高。三是强化“长缴多得”激励机制，让职工自愿延迟退休。如，采取职工每延迟一年退休，其养老金替代率提高1-2个百分点的形式，让劳动者自愿选择多工作一段时间。
（七）出台基本养老保险基金市场化、多元化投资运营办法
基本养老保险基金包含企业职工基本养老保险基金、机关事业单位基本养老保险基金和城乡居民基本养老保险基金。建议基本养老保险结余基金统一由全国社保基金理事会受托管理，或专门建立公司性质的国家法人机构作为基本养老保险基金的投资管理主体。另外，养老基金投资的渠道不仅是投资于资本市场，还可扩展投资领域，进行包括：对保障性住房建设、养老产业、基础设施、国家能源等实体经济领域和海外投资等。
（八）进一步完善社会保险经办服务体系
首先，社会保险经办人员编制应实行动态配比机制。工作人员数量与参保人次挂钩，防止出现“小马拉大车”的情况。其次，加强经办服务平台建设，尤其应加强基层服务平台建设。使经办管理服务向乡镇、社区、农村等基层延伸，提供方便快捷的服务，使城乡居民做到参保登记、参保缴费、权益查询、待遇领取四个不出村（社区）。最后，加强社会保险经办管理服务规范化、标准化和信息化建设。统一经办机构名称、标识；整合经办机构，实行“五险合一、一票征缴”；优化经办服务流程，提高经办服务效率；开发并推广全国统一的社会保障管理信息系统，实现全国联网，并全面推行社会保障卡；建立覆盖全民的社会保险登记制度，实现精确管理和便捷服务。

-全文完-