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关于城镇灵活就业人员基本养老保险问题的分析与建议

李　飞
（银川市社会保险事业管理局　宁夏　银川　750000）
[摘　要]作为劳动者，灵活就业群体较之正规就业群体在养老、疾病等方面要承担更大的风险，由于制度设计、经办管理、灵活就业人员自身等方面存在的一些问题和困难，灵活就业群体基本被排除在现有社会保险制度之外,参加社会保险的比例很低。基于此，本文尝试对城镇灵活就业人员的养老保险问题进行一番探讨，以期对促进灵活就业人员参加养老保险有所裨益。
[关键词]灵活就业；养老保险；政策建议
一、我国城镇灵活就业人员基本养老保险的改革进程及政策演变
在我国，全国性的灵活就业人员的养老保险政策最早始于1997年《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》(国发[1997]26号)中对个体劳动者的政策“城镇个体劳动者也要逐步实行基本养老保险制度，其缴费比例和待遇水平由省、自治区、直辖市人民政府参照本决定精神确定。”1999年劳动和社会保障部发布的《关于贯彻两个条例扩大社会保险覆盖范围加强基金征缴工作的通知》(劳社部发[1999] 10号)进一步提出了要“明确扩大社会保险覆盖范围的工作重点和有关政策”，在灵活就业人员养老保险的政策方面，该通知针对的对象主要是指个体工商户，并对国有企业下岗职工和农民工也有所提及。
虽然上述的《决定》和《通知》已经下发，但在实际工作中针对灵活就业人员的养老保险政策并没有在全国范围实施。为加快城镇养老保险制度改革，劳动和社会保障部于2001年发布了《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》。根据《通知》规定，城镇个体工商户等自谋职业者以及采取各种灵活方式再就业的人员，应继续参加养老保险，有关参保办法按照省级政府规定的缴费基数和比例进行操作。在此精神指导下，全国各地制定了一些促进灵活就业人员参保的政策，并具有以下特点:一是覆盖对象以个体工商户及其帮工、自由职业者为主；二是给予一定的所谓优惠政策，即低费率；三是缴费基数可以选择，缴费方式灵活多样并允许补缴，在管理上提供便利；四是待遇计发办法基本与正规就业参保人员保持一致。
2005年12月，国家出台了《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发[2005]38号），统一了各地的灵活就业人员养老保险政策。该《决定》指出:城镇个体工商户和灵活就业人员参加基本养老保险的缴费基数为当地上年度在岗职工平均工资100%，缴费比例为20%，其中8%记入个人账户，退休后按企业职工基本养老金计发办法计发基本养老金。还提出了对缴费困难的灵活就业人员，地方可根据当地情况，对其给予一定的社会保险补贴。
2011年7月，我国《社会保险法》正式施行，明确了“灵活就业人员可以参加基本养老保险，由个人缴纳基本养老保险费。”
二、我国城镇灵活就业人员基本养老保险存在的问题与原因分析
（一）覆盖面低，断保率高
根据劳动保障部课题组2005年公布的数据，灵活就业人员参加基本养老保险的比例低于30%。从另一个角度分析得出的结论更能说明问题，2007年末我国城镇就业人员为29350万人（不含农民工），而年末基本养老保险城镇在职参保人员只有13337万人（不含农民工），仅占城镇就业人员总数29350万人的39.14%。(1)根据相关数据统计，截止2007年底，以灵活就业人员为主的非企业就业人员参保率仅为10.43%，并且在国务院38号文件统一灵活就业人员参保政策[来自www.Lw5U.coM],提高缴费标准后， 2006-2007年连续两年，以灵活就业人员为主体的非企业参保人员总数出现负增长，参保人数不增反降，可见断保现象已经比较严重。
（二）“逆选择”问题突出，参保人员年龄结构偏大
现行政策规定缴费年限满15年者，退休时即可以按月领取养老金。这一规定导致了参保的“逆选择”问题突出。灵活就业人群当中的许多人认为退休离自己还很遥远，不如趁年轻积累一部分收入，待退休前15年开始参保也不迟。还有相当一部分人员断保后不立即接续养老保险关系，等临近退休前几年再重新开始缴费，以补足15年的缴费年限。这样就导致了灵活就业人员起始参保时的年龄偏大，已参保的灵活就业人员群体年龄结构偏大，增加了现有基金的运行风险。
（三）缴费水平偏高
从相对比较的角度来看，如果按自身的实际收入水平计算，灵活就业人员参加养老保险的相对缴费比例要高于20%。例如，2002年和2005年我国城镇单位职工平均年收入分别为12373元和18200元，(2)如果以此为基数，按20%计算，那么2002年和2005年灵活就业人员参加基本养老保险的人均年缴费额分别是2475元和3640元。而根据中国社科院经济研究所“收入分配”课题组2002年城镇居民生活调查数据和劳动社会保障部课题组2005年对灵活就业人员进行问卷调查所显示的收入水平来看，2002年和2005年我国灵活就业人员平均收入水平分别为765.79元/月和约1000元/月(3)，则年平均收入水平分别为9189元和12000元，那么2475元和3640元就分别占到灵活就业人员2002年和2005年实际年收入的27%和30%，不但远远高于正规就业人员8%的个人缴费比例，而且甚至高于正规就业人员个人和单位缴费比例28%的总和。
（四）参保单位存在“搭便车”现象
“搭便车”是指在基本养老保险经办过程中，部分参保单位为了减少基本养老保险费支出并减轻申报办理的工作量，要求职工本人以灵活就业人员身份去缴纳保险费，然后拿社保经办机构出具的相关票据回单位报销的现象。许多个体业主和私营企业经营者，出于对眼前利益的考虑，采取“搭便车”的手段为雇佣的劳动者缴纳养老保险费。
三、完善我国城镇灵活就业人员基本养老保险的对策与建议
（一）从调整完善参保政策的角度
一是针对不同需求与能力扩大缴费基数的可选范围。现行政策把灵活就业[来自www.lw5u.Com]人员的缴费基数固定为当地上年度职工平均工资的100%，这一固定不变的缴费基数令一部分中等收入的灵活就业人员觉得过高，却令另一部分高收入的灵活就业人员觉得过低，因此应把固定的缴费基数改为可在一定范围内根据个人的实际收入水平自主选择，并最好与正规就业人员缴费基数的确定办法保持统一，即上年度在岗职工社会平均工资的60-300%之间。二是结合养老金替代率适度加强缴费年限与待遇计发挂钩的激励机制。现行办法规定享受养老金的最低缴费年限为15年，在计发基础性养老金时，是在累计缴费年限满15年的前提下计算。本文在此引入一个新的概念：“必要缴费年限”，主要根据养老金的平均替代率水平来计算确定，必要缴费年限长于最低缴费年限，这将有利于激励有缴费能力的灵活就业人员在达到最低缴费年限的基础上，继续延长缴费年限至必要缴费年限，以进一步提高养老金水平，可在一定程度上防止“逆选择”现象的发生。三是尽快提高基本养老保险的统筹层次。只有提高统筹层次才能解决因较低统筹层次之间标准、管理不统一，基金承受能力弱而造成的诸多问题，才能消除灵活就业参保人员跨地区流动的障碍。
（二）从提升经办管理服务水平的角度
一是加强经办管理的网络信息化建设。在灵活就业群体人数日益增多、工作岗位变换日益频繁的情况下，劳动者社会保险关系的变动、接续和管理的工作量越来越大，必须加快养老保险信息系统建设步伐。以建立省级养老保险参保基本信息库为基础，努力提高系统覆盖面和整体管理水平，逐步实现养老保险关系在全国地区的联网与信息共享。二是发展并规范社区灵活就业劳动组织和相关中介机构。针对灵活就业人员分布广、流动性大、不了解社保政策的特点，通过点多面广的社区劳动和社会保障事务所和职介、人才交流中心等中介机构，为灵活就业人员提供就业、培训、社会保障等一条龙服务，为经办机构分解十分繁重的灵活就业人员参保缴费的各项事务性工作。三是充分利用国有商业银行、邮局的技术优势和网络资源。与国有商业银行和邮局建立合作关系，充分利用其技术优势和网络资源，使社会保险的经办服务向基层延伸，向更广的范围扩展，使灵活就业人员可以按照就近方便的原则自主选择缴费的时间、地点、方式、标准，从而为灵活就业人员参保缴费创造更加宽松便捷的服务。
（三）从完善相关配套措施的角度
一是明确养老保险基金管理的责任主体，建立基金风险评价与决策制度。应尽快明确养老保险基金管理的责任主体为社会保险经办机构，同时，建立由社保行政部门制定政策、社保经办机构进行基金支出风险评价、财政部门进行基金预决算管理的科学决策机制，保证基金的安全运营和保值增值。二是严格执行《劳动合同法》，不断加强劳动保障监察力度。严格执行《劳动合同法》，依法要求用人单位与其使用的所有劳动者签订不同期限的劳动合同，并参保缴费，以防止用人单位通过使用灵活就业人员规避其社会保险责任。三是统计部门合理确定“职工平均工资”的统计范围与计算方法。在我国当前收入悬殊较大的实际情况下，采用算术平均数计算的“职工平均工资”代表性其实并不强。建议统计部门，一方面对私营企业与城镇个体劳动者的平均工资作统计调查，将其工资收入纳入职工工资的统计范围；另一方面，使用中位数或众数来体现职工收入的普遍一般水平，并以此作为确定基本养老保险缴费和待遇水平的参照指标。
注释：
（1）根据《2007年劳动和社会保障事业发展统计公报》数据计算。
（2）数据来源：《中国统计年鉴2008》。
（3）劳动和社会保障部课题组2005年对灵活就业人员进行问卷调查所显示的收入水平为：月收入在1000元以下的占了75.38%，1000-2000元的占20.84%，2000元以上的所占无几。笔者认为，如排除极端值的影响，2005年灵活就业人员的总体平均收入水平应不高于1000元，在这里按1000元计。
参考文献：
[1]任远，彭希哲.2006中国非正规就业发展报告[M].重庆出版集团，重庆出版社，2007.
[2]李绍光.深化社会保障改革的经济学分析[M].中国人民大学出版社，2006.
[3]何平，华迎放.灵活就业群体的社会保险[J].中国劳动，2005(11).
[4]灵活就业群体社会保险研究报告.社会保险研究所课题组，2002.

-全文完-