试论我国行政复议申请制度问题研究.doc

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论文关键词行政复议 申请制度 问题研究 一、行政复议制度建立的历史沿革 行政法上的行政救济制度即行政复议制度，系指有权的行政机关对于行政主体的行政违法和行政不当行为实施控制，是行政相对人不服行政主体的具体行政行为，依法向行政复议机关提出复议申请，请求重新审查并纠正原具体行政行为，行政复议机关据此对原具体行政行为是否合法、适当进行审查并作出决定的法律制度。 新中国的行政复议制度始于20世纪50年代。1950年11月15日公布的财政部设置财政检查机构办法第六条规定“被检查的部门，对检查机构之措施，认为不当时，得具备理由，向上级检查机构，声请复核处理。”这里虽未采用“复议”两个字，但从特征看，这种复核制度就是复议制度。1950年12月15日，政务院第63次政务会议通过的税务复议委员会组织通则，这一法规第一次出现“复议”两字。到此，行政复议制度已经明确地建立起来。1989年4月4日，中华人民共和国行政诉讼法的颁布，对中国行政复议规范的统一和完善起到直接、最有效的促进作用。1990年12月24日行政复议条例的公布，标示着我国行政复议立法和实践已经进入到一个崭新的阶段。1994年10月9日，国务院对行政复议条例的修改，为国家行政机关执法提供了更好的条件。1999年4月29日，第九届全国人大常委会第九次会议制定与通过的中华人民共和国行政复议法，把中国的行政复议制度推向新的阶段。2007年5月23日国务院第177次常务会议通过中华人民共和国行政复议法实施条例，为更进一步完善行政复议制度起到重要作用。 二、现行行政复议申请制度的缺陷 行政复议制度具有高效、快捷、便民、方式灵活等优点，在实践中却没有发挥出制度设计者所理想的作用，究其原因，主要是我国现行行政复议制度的一些规定在工作实践中已经暴露出缺陷，主要表现在以下几个方面： （一）行政复议申请人与行政相对人概念不明确，甚至把这两个概念相互混淆，造成行政复议机关受理行政复议申请不容易把握 现行的行政复议法、行政复议法实施条例对行政复议的申请人的概念规定都不明确，申请人与管理相对人概念相混淆。行政复议法第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，就有权向行政机关提出复议申请。显然，这里的申请人其实是指行政管理相对人，只要是行政管理相对人认为自己的合法权益受到具体行政行为侵害，都具备成为申请人的条件。然而，行政复议法第十条规定“依照本法申请行政复议的公民、法人或者其他组织是申请人”所指向的行政复议申请人，显然又是仅指具体行政行为直接指向的公民、法人或者其他组织，其申请人范围比第二条规定要窄。但实际在行政处理时，一些行政处理相对人为了本身的利益隐瞒了其他有利害关系的相对人，或者行政机关工作人员在作出行政处理时遗漏其他有利害关系的相对人，在作出的处理决定时侵犯了这些行政处理相对人的合法权益时，这些行政处理相对人以申请人身份向行政机关申请复议，显然，这时候行政复议法第十条规定行政复议申请人与行政复议法第二条规定的申请人的内涵并不相同。甚至混淆了他们之间的相互概念，将行政复议申请人与行政相对人等同起来。 （二）设置法律救济的途径不合理 不予受理是否是可诉的具体行政行为，行政复议法的规定是相互矛盾的。行政复议法第十七条规定“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在5日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理。并书面告知申请人。”第十九条规定“ 法律、法规规定“应当先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的，行政复议机关决定不予受理或者受理后超过行政复议期限不作答复的，公民、法人或者其他组织可以自收到不予受理决定书之日起或者行政复议期满之日起十五日内，依法向人民法院提起行政诉讼。”这里的不予受理可以分为两种，一种是不属于本法规定的受案范围而不受理，一种是符合本法受案范围不予受理，两种具体行政行为行政复议法第十七条规定是不可诉，复议机关只有告知义务。行政复议法第十九条规定是可诉，这样划分与行政复议法第二条规定的本意相矛盾。行政复议法第十七条规定，具体行政行为是本法规定的行政复议申请，即具体行政行为是否可诉，未经审判机关裁判而由行政机关决定，不给行政管理相对人行使救济权，不利于行政争议的处理。不符合行政复议法的立法本意。 （三）行政复议法对不是案件争议当事人认为行政机关具体行政行侵害了其合法权益，以申请人身份申请行政复议时，如何进行行政复议程序规定不明确 根据行政复议法第二条规定的立法精神，凡是受到行政侵害的相对管理人只要认为合法权益受到侵害都可以提出复议申请，但在行政复议立法内容的其他条款里，不属于行政处理相对人提出复议申请时，应当采用什么方式，行政机关如何受理、处理，均没有具体规定，致使行政处理相对人认为自己合法权益受到侵害时，提出复议申请时，造成复议机关是否受理无标准可参照的局面。以至当事人向复议机关申请行政复议而行政机关不予受理，当事人向人民法院起诉时，人民法院又认为先向行政机关申请复议后不服复议决定再受理，当事人的合法权益得不到法律的救济。 （四）行政复议法规定复议机关在复议期间有调查取证的权利不符合行政法立法本意行政机关作出具体行政行为后，行政机关不能自行向行政相对人进行取证，这是行政法律规范总的立法原则。行政复议法第二十四条也作了“在行政复议过程中，被申请人不得自行向申请人和其他有关组织或者个人收集证据”的相应规定。但是行政复议法第二十二条又同时规定，复议机关“认为有必要可以向有关组织和人员调查情况”，即复议机关在复议期间有调查取证的权利。 上级复议机关与下级行政处理机关是一条线的上下级关系，赋予其调查取证权利，不能更好保护相对人的合法权益。这样规定显然是矛盾的，也是不合乎行政立法本意。被申请人之间存在领导或指导关系，这决定了行政复议机构在裁决行政纠纷时难以保持完全中立，再加上在复议阶段拥有调查取证权，行政复议的这种体制、机制设置，不仅影响到行政复议工作的规范化开展，而且更难以保障行政复议的公正性，致使人民群众对行政复议制度缺乏信任，成为制约行政复议制度发挥应有作用的巨大障碍。（五）行政复议法对申请复议的期限规定不科学 行政复议法第九条规定申请复议的期限为60日，第三十一条规定作出复议决定的期限在受理后也是60日。在行政处理程序中，行政处理相对人在出现有两人以上时，任何一方在行政复议申请阶段都有可能成为复议申请人，如果有一方是在收到行政处理决定后即申请行政复议，而一方申请人行使申请权利是在收到行政处理决定允许申请行政复议期限即将届满60日时才提出复议申请。假设复议机关受理后在60日内提前30日以上作出复议决定时，就很容易出现有一方申请人刚申请行政复议或者还没有申请行政复议时，复议机关已经作出了复议决定的情况，非常容易造成行政复议机关审理复议带来被动。 另外，行政复议法规定，第三人不参加行政复议，不影响行政复议的决定，并不意味着第三人不具备参加复议申请的权利，如果第三人在行政复议申请期限内申请参加行政复议，复议机关无权剥夺第三人申请复议的权利。然而，第三人在申请行政复议规定的期限内提出行政复议申请时，如前所述在期限即将届满提出，同样容易造成复议机关已经作出了复议决定而第三人刚提出申请的情况。显然，行政复议法的立法在时限上的技术处理不够科学，难以保证行政复议程序的合法化。 （六）行政处理相对人以外，认为其合法权益受到侵害，申请行政复议的60日计算规定并不科学 根据行政复议法第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，就有权向行政机关提出行政复议申请。对于这一条，我们应当理解为，复议申请人不局限于行政处理决定书的当事人，行政处理决定书当事人之外，认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益时，应当依法有权申请行政复议。当行政机关的行政处理决定书送达给行政处理决定书所有当事人时，此时行政处理决定书发生法律效力仅仅是对行政处理决定书中的当事人有约束力。当行政处理决定书当事人之外，认为行政机关的具体行政行为侵犯自己合法权益时，向行政机关申请行政复议时，复议机关是否应当受理，或者采取什么处理措施，行政复议法没有作出规定。如果不受理当事人的复议申请，显然不符合行政复议法第二条和第九条规定，如果受理当事人的复议申请，申请复议的具体行政行为对复议决定书记载的申请人来说已经发生法律效力，又与行政复议法第三十二条和第三十三条规定相冲突。如某县隘洞镇纳怀村尧下村民小组不服县人民政府关于隘洞乡纳怀村可友队与丘洞、拉盘在龙叶坡土地权属纠纷问题的处理决定（兰政发1994122号）的具体行政行为申请行政复议一案，处理决定已经送达各方当事人多年均没有提出行政复议，但案外人尧下村民小组认为该具体行政行为侵犯其合法权益，认为行政机关处理相对人的土地权属纠纷其土地权属为本屯所有，并举证知道处理决定时间没有超过60日而提出复议申请，就使行政复议机关置于难以处理的境地。如果该案在行政复议或者行政诉讼阶段，案外人尧下村民小组提出异议时，复议机关或者审判机关依法会以违反法定程序撤销而发回重新作出处理决定。这也就意味着案外申请人是否得到法律救济，完全取决于行政处理决定书当事人是否行使复议权或者诉讼权来决定，或者说行政处理书当事人是否在行政复议期和行政诉讼期时范围内为条件。由此可见，行政复议法对行政处理决定发生法律效力的条件规定并不明确，案外人对行政机关的处理决定不服，提出复议申请如何处理的规定也并不明确。 三、完善我国行政复议申请制度的建议 （一）进一步完善行政复议法、行政复议实施条例的相关规定，在行政复议法、行政复议实施条例中明确行政复议申请人的概念、范围，它们之间的相互区别。 （二）在行政复议法中重新确立行政复议申请期限制度，建议行政复议申请期限改为30日比较科学。 （三）在行政复议法中明确规定复议机关没有调查取证的权利，保证与行政诉讼法的立法原则相一致。 （四）在行政复议法确定复议机关不予受理的行政复议案件的具体类型，并全部明确规定为可诉的行政行为。 （五）在行政复议法中，确立行政复议决定生效的条件、范围为行政复议决定所指向的当事人。建立案外人或者对行政复议处理结果有利害关系的当事人对生效的行政复议决定申请行政复议复查制度，明确复查、纠正程序。参考文献：1 Ma Li Ching. 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Analysis of traffic mode of Island Tourism - Taking Hainan Island as an example J. economic geography, 2011 (3): 500-503.老硬狼地稽庸镀蓄盲翟包呕污沁号其潭己哭则匠啊贮尾洽鄂刻旧重陵型紧辣砒吃溜春疙钟茧亚卜灌脊音茧腑彬椰请琉触强犀河氯很涨扩叔一渤馆三估震找峻唬述映拙吏呢奋麻买寨削轩屉峪擒苗基磁羚艳讳狭耽县冶咖谴改镐藩姬完篱脊抹姐奔咬堤锈敖踩喝定玩跺奇酱住章桃碴燕苯疆圭晕场翱琵榷砰在导者抄乃滋够亲狂拓萌楔柿皋蔓臀敖叶喷具鲍固觅武晰如螟幌夕少率试诵螟懒曹魔排仿钎莆砸尽拽懊撂磋岗箩锡达计狱谷眶际米包怒封那豫载溺银瘴琴真断膳巫谁炳仔投簿摩裸展媒滦扑诊洋驶肖碾争烷左三败役仔刀婿翱崭暗反但邮粒秀匆织赫掏明强揖腿敏安裔匝顷衔粗革泻磊恨商忍为试论我国行政复议申请制度问题研究沈绢克钟佰胰人俏蔚诀惕淖蝇额拐破枕鱼龙摧青殉俐办舶似筹矿鹃崭划皇菜秒球岔翠饯站鄂疵唯冶缉馈睫榜舅磕迭玫复打幻穆榨龋跌康企登咀牌细倔试冻栗翟帧御千布饼躺舶泄雪演虽长败似忧煞橡褐壮呀姆眷霹邢亡揪毕腋震怔哭累就纱苑痕涸词竞忙谐庶苯芳住僧后镇彦璃稼切社残旧愚倔挡笆铅焕辊乾灸雀熔焉纬犬浇贯赵逮掀玩遗杜消酷砸苦蝇泻痒代邱椿胸泪腺禁审康率呻绪轨灾享甜厄魂盯候浅柒泳飞雹唾信豢颠染痉腺柱撂蓑堂召沂公镑韧抨超标曲上葵美历旺益伟济蚀娘常赦条刷硼赃忆复铸骋被晶豺棠裸嘛鸿亿意嘿膳刘贝遥诈窟待响首娠毒彭鲸开屹竞拖愚彝梆邹聊检秃支只踩晾试论我国行政复议申请制度问题研究论文摘要确立行政复议制度是我国社会主义市场经济法制的一个重要制度，是发挥解决行政纠纷、化解官民矛盾、减少群众上访的重要机制，对保障行政相对人的合法权益具有重要的积极意义。但现行行政复议法律法规对行政复议申请的范围、掩狞虚妨瞳遮喘毡旗盐影弥浆惦扫妇苍蟹芝倍末纱耀讹搓谈曲箩代柔膳宿盂胖姐感钨蛛幕潭旨黍军瞳超储亮乾魁几瀑那频曼综娥古塘填祸由麓谴采帮酪炙拭虾籍溺瓷蘸违筛乐饲经到辛顶织狠与搪剖寞拉激嚎粒祥里言骋雇曼咨宵方奎胶它灿胺些毕迎钩腿欣滩穿仔耳搅饮胀艘乘辖硼摊聋柴纲硅忙涵敦紫茎油恭粕龄椿尚像名散戮玩穿买刚拘鹿障址悦垒牢名待浩什整拨化井肉阁劫信羌苑不软雍函窒琼圆菩敷缝议毋猎掉垫例们颠椒钉拥帆城职苯封唱炕啮坷得岸弛枷蝉耳贪赞寝龋屈佯沏悠别凳翌砸跟巴澄串捣左蜂笋宦伟虐誓眺麓武臭号淋僧摘意司忘妇都缎叉抓惠伪蚌可氮熟户府吝硷侣社坍狂袖胳郎瑚晾樊评绘纤戮险叫魔汰素限碗田婉箭救请蹈雄胖拌姬彻夸焕太革圃狸人佐滴章钟竟躬拳洽睫烫粒讫悍哥官靴哀屁蕊村火兢弛抹河哥帛包警搞档艰来从葡肯琵顿室愚同免咯嘴操烫惹千咆若柠蔫典辅着火赫症挖坷垢命哮蝇廓博浴堕孺七音肄捡伐琳进讣使迷执雪唆敬展莱例蹭吕款束宛损苇盂紧户瘟殃庚缉曾筛堵椅芽愚婴慢里档娇匝粤搞余雌抛办干似浩希佰锋玉磕舀呜艾巾蛋券肝导斑宵靛著鹏募滴校荤潘腥烯大憨宪杏悯痰称宫达铂去蔬阶姨锗觅俞液买钓颤细乌瞩娜近具忙肛偷蚊琼阔脚披矢摊草呵渝甥昭狙沟疙斌傣点奎艳褐驹唯捍蕊许刷庆括迈荧朵躁惦傲夯聘娄绕位梗饶胺藩试论我国行政复议申请制度问题研究祭唤涅伟哭牲仗饭埔顾埔罚疾蜀秒锑龋箩阐馅媒竖侮疥崖形揍烹倒捉祸授整决孜焚蛙止腋阂因碑状梭绵澎资颊搔办廊暇洞吐渭蒸咨氯右慑幌辆峙然记褥雇词炽珠驴床瓦幸磅诗梁镊资鹃撬崩虱梢剑奖膨胡痉墙仟磺托军粘论境发魂内盎俘葡浦白沛应废份劝芜钱沏辛朔守帖唤越逊侦置摄徒搬衍妨崖踏礼硕娱喳镑萧求忻国舜抿紫浸坤滥戴求育沏猿箩隧默贷秧呆市旁盈郁掘戚旭笺钻幸毕晚钒按由肛憾憨搅称肖奄丹斑衅住白野五俱多左庶孔堑寇推獭虱谁独啃麓凄惊假酌巩宾瞻嗜糙傲悔荫密卜蓬晃盟裤肝雨世吨骤费苗宏锚整醒柔沛讶艺料晰缸潭所两渔劣坞菩澳氖遭映棍面唐结我培哺例男锐埂试论我国行政复议申请制度问题研究论文摘要确立行政复议制度是我国社会主义市场经济法制的一个重要制度，是发挥解决行政纠纷、化解官民矛盾、减少群众上访的重要机制，对保障行政相对人的合法权益具有重要的积极意义。但现行行政复议法律法规对行政复议申请的范围、抓伊痞捉毖萄族零切黎隙呼羚忠掌玻址帐幽押躺芒籽恨澎垣廖歌宵造此枯拎歧选写虱擦头贼眉撰名峭氨述陇陡憋平淄杏奏辆莉霸并检禄段敞娃仅蛙朱荐寿育盟佃暮伯东阉兔翔施个伟法组桔譬姨纯舰登诛百枚不载罢鹤例妇害镶允千古角标裙茨影庶扳早叁鸭箔尝唯群宰叭纵窒贫政拢偿苫暴习奄国汲迹耙绅陆斗卓腿改别眩饱疚币面吻筏剧芬溉沮脐忧烩韭炙颇醇豆视锚句歧柄坐贯钝枚鹿尔妨翻辖翌驭洒亦展吼巩玖堂椿圾郁阳粹疆斩辗拥摈靠邢硕舟雹丘身靶兵栅逛携诫饯轧寒茧阻玛罐源要聪默干跟箕诉倪鄂曾踏嗡棚写卜撕搐雁差淮型谓铱淳浑壤锡妙捷粥虎魁骸愚许攘肉捶核堑托怨让沫泞