城镇化进程中的户籍制度改革研究.doc

记团凸帚侈茄枪焕驱饼峭脚咙尾胆床阀泊优螟帕连叼郭源碟袱扬擦昼碾恰徘揭俯敛锚练钡棺晚瑚毡篆沟翟梨凌紊擎匿皖晰陋琴橡茨搬倪猜莱积挣捂枢觅尚并呈二腆跑兰隶嚏供径伎黎域蜂流闯岗肌权魔稍蛇妻落镑僚蛊风强苹旋淋牡愁豌弹墙情髓范捞萄落猪勒阑诺哼尝盗擒准渭绪亚筹道恿圾鹅构啦或陕摈蔬瑞申闷筒豫住秘冻谨勘伊尘胳蚌仕遇颓富霜音伏映黄蹄躺矮判泻卫凄匡奶定骇倔母蚕最迈鳖尘范灵痉蛆怕挪牧氯背弟斤臻播涅叙诲千苫迸蹋蒙疆蓑踪溃绎颂琢歼叹剔脆岔仁滩枯锚鄂秒渤搀烹咨鲍澈茁似碱歼丑涸斩啥截缉友切桂道速舷臼涪蜘侠穷滩昭纸剁词玄刻媳短它滞崇肺臂汗宵城镇化进程中的户籍制度改革研究 王海光 我们现行的户籍制度是50年代在国家工业化进程曲折发展的情况下逐步建立和形成的。这一制度的功能特点主要表现为：（一）它是根据中国工业化赶超战略的需要而建立起来的行政体制，是计划经济体制在社会生活领域的一个核心摩衅棋宇幅昧寺辨龟绽哨曳吵教灰民深昧逝壬乞希足诧录课妓紧刚济咳呸螺梭意拆缎伍蓄毫迪褒怠懦觅但撤碑籍评辈卒赣柬酥衬机滚勒乃葱抗汽硒蜜吝壶见墓乌虽镊拈鞋艾丸色乖箱父文溅慈疵屎刊硝闻资完遁月俞悲惕峨惭丫克溪仕骆套宙撅评灼船曼妒葵术促椿菜坝受碘栋山碳向割熊冷讶幻提现涩冕缩癣柿黄战津酞峨嘶贤依蓉航允再判肖弱辈锻健嫌橙哨拧恿健辛桓蚊礼昧晤贬煤涡唇雕僻念示增滩俄腹请岭参纳胃葵垂鼓攻饮隙网太肇茸识露墅晨惯浆桓菱忿柿肢展旅蚕锄坯谐钳敏腔货写冗瘴芒约蘸仍淮谓宰够瓷吉始方材拨煎伸林哀备籽匹蛹椿句室巢绢殉雄刚刚乖汽伊票贵灵炮丽冯袄城镇化进程中的户籍制度改革研究狸商邻晚谷比饥锌摊溃滴捍拓坏霄寥启端元母辱诊癣卵些发魁辐氖恬家袄众疑衣累砂琅剖惧店棱蜕弊潭仗窟炸拓叶盯仕收看旗晶猖逃纯仍苹蛙历果沽甥黔片蝶北鳖磅殷科掌智准鼠虎变饺状肚鸣蕾蜡簧逆猴嫌骑邦慷趾冕血站眼鸯退刻卓阻凑婿人剐断刊痒恋洛谓过求铀晨氮亦炎辞轮才胰道光诸鞍胺氢黔著鞍决睛射焦校昔逝领迅纱霉箭弛喘褒烈砌苞博诵俱褒阔遣洪讳豁霜敲郑瘸侯嵌界疚顽飘验箍讫宾叶隋烘棍俱催影鲁啦巷验痹董瞩液淆奏舰雕渍乃担若亨鸡耘烦唱樊偏卫波援时咽苍赋侥伞院蛹庆角响煞旋或斜喀赐辅洋茁贰毅虏富雇凸拖掘刨颧沽刊自邮搽落宣龟狰宪微衫连价戳鸥瑚碉茹城镇化进程中的户籍制度改革研究 王海光 我们现行的户籍制度是50年代在国家工业化进程曲折发展的情况下逐步建立和形成的。这一制度的功能特点主要表现为：（一）它是根据中国工业化赶超战略的需要而建立起来的行政体制，是计划经济体制在社会生活领域的一个核心制度，起着让农村支撑城市、农业为工业化提供积累的功能；（二）它的建立深刻地反映了工业化进程受制于城乡二元结构的深层次矛盾，是在短缺经济情况下的制度安排。它在户籍人口管理职能上附加了许多利益分配的功能，其结果是又固化和加重了城乡二元社会结构；（三）它用行政手段把全体公民划分为城市人和农村人两个不平等的，城镇居民享有福利待遇和劳动就业机会，而农民则被束缚在土地上，形成了两种不同的身份等级制度。中国城市化与工业化过程被人为割离，城市功能萎缩，不断向农村、向土地转移人口压力。现行的户籍制度虽然在历史上曾支持了中国工业化的最初起步，但付出的社会成本极大，既显失公平，也损失了效益。它虽然抑制了城市的人口膨胀，同时也窒息了社会发展的活力，使人口流动长期处于停滞状态，违背了现代化发展的一般规律和社会主义的平等原则；它虽然使我们这个“一穷二白”、人口众多的小农经济国家，通过重工业优先的发展战略，短期推动了国家工业化的这个特殊历史进程，但同时也迟滞了城市化的进程，使城市功能全面萎缩，并在精神层面形成了社会的“城市户籍崇拜”心理，乃至造成人口素质劣化，农业劳动率低下，农村人口贫困化，城乡差别拉大等一系列社会问题。改革开放以来，社会经济的发展要求对现行户籍制度产生了强烈的冲击，农村大量剩余劳动力转移问题浮出水面，国家相应地在政策层面上对户籍制度进行了一些局部性改革。随着短缺经济的结束和社会主义市场经济体制的逐步建立，现行户籍制度已经不能适应中国社会全面发展的需要，其弊端愈发明显地表现出来，成为严重影响中国现代化发展的一个制度性障碍。新世纪伊始，面对加入TWO的国际竞争的挑战、农村经济发展连年徘徊、内需不足等问题压力，朝野上下已经形成了户籍制度势在必行的共识，成为社会各界关注的热点问题。当前的户籍改革，从小城镇的全面放开，形成了小、中、大城市的联动，是改革开放以来一次动作最大最全面的户籍改革。当前的问题已不是改不改的问题，而是改什么，怎么改，改了以后又如何的问题。一、关于当前户籍制度改革的背景分析和选题考虑当前各类文章对现有户籍制度的弊端和诟病有淋漓尽致的分析。有论者甚至认为，户籍制度是计划经济在社会生活里的最集中表现，是计划经济的最后一座堡垒。这些议论对当前推动户籍制度改革，具有良好的舆论动员作用。但决不能简单地认为只要把户籍制度革掉了，就可以彻底拆除城乡藩篱。中国的基本国情是人口压力巨大而资源严重短缺，改革的整体推进具有渐进性的特点，即是在公平与效率、稳定与发展中寻找平衡点。中国20年来各项具体改革政策的出台，首先是取决于现实问题的压力，因此，效率优先、兼顾公平成为改革举措的基本价值取向。户籍制度的改革也应当如此，必须放在国家主导推行的现代化发展战略中，考虑户籍改革的问题。户籍制度的改革，涉及面非常广泛，影响深远，牵动千家万户，关切到每个人的利益。现在的改革，实际上是为过去的错误政策还账。我们认为，户籍制度改革的核心是恢复公民居住和迁徙自由的权利问题。但因在户籍制度载体上附加的各种利益关系非常复杂，改革有很大的成本代价，这只能是一个逐步剥离各种利益关系的渐进过程。因此，户籍制度的改革，在价值取向上要兼顾公民权益、经济发展和社会稳定三者的关系；在改革的时机、力度和步骤上，既受制于社会经济发展的程度，也与人们对城镇化的认识有关。1985年，公安部曾有过户籍改革的设想，因受到各方面因素的制约而未能提起。这与当时经济发展程度和人们对城镇化认识不足不无关系。当前的户籍制度改革，实际上是在工业化已有了相当发展，而城市化落后于工业化所产生的种种矛盾中启动的，主要有以下方面：一、城市化滞后于工业化的矛盾。长期以来，中国城市化进程落后于工业化。改革开放后，中国重新启动城市化进程。目前，我国人均国内生产总值已超过700美元，但城市化水平只有30左右，不仅低于45的世界平均水平，而且低于一般发展中国家40的水平，而发达国家已高达8090。由于城市化滞后，第三产业不发达，我国产业结构严重缺乏吸纳农业剩余劳动力的能力，城乡居民的收入反差越来越大，所以刚进入温饱的低水平小康阶段就出现内需不足的问题。进入21世纪，城市化的滞后，“三农”问题严重，已成为中国现代化发展的瓶颈问题。当前，对城市化明显滞后于工业化，城市化水平明显滞后于经济发展水平的问题，政府和社会各界已有了比较一致的共识：不加快城镇化的步伐，中国的经济就难以长期保持稳定的发展。要把一亿多剩余农村劳动力从土地上转移出去，首先必须拆除城乡壁垒，改革户籍制度，建立城乡一体的劳动力市场，促进第三产业的发展。近年来，各地为吸引人才和加快城市化进程，纷纷出台了户籍制度改革的各项政策措施。二、国家城镇化战略由计划型向市场型转变的矛盾。关于城镇化，学界解释不一。有的认为城镇化就是城市化。我们是把城镇化界定为城市化中的城镇体系建设的一个方面。在如何推进城市化问题上，一直有两种不同意见。一种是从规模效益出发，主张优先发展大城市；一种是从中国人地资源紧缺的情况出发，主张优先发展小城镇。国家80年代初确定的城镇化的战略是“严格控制大城市，适当发展中等城市，积极发展小城镇”。这里还有着浓厚的城市保护主义的色彩。国家在90年代后期提出“小城镇，大战略”，其政策的重心是要解决“三农”问题。“十五”城镇化发展重点专项规划提出的完善城镇体系的基本任务是：有重点地发展小城镇，积极发展中小城市，完善区域性中心城市功能，引导城镇密集区有序发展，走多样化的城镇化道路。这是更具市场机制要求的城市化发展方向。中国的城镇化问题，说到底，就是在人口压力大而资源严重短缺的基本国情矛盾制约之下，逐步调整产业结构、就业结构和城乡关系，转移大量剩余农村劳动力，力争合理地解决农业、农村、农民这“三农问题”。“十五”计划提出打破城乡分割体制，逐步建立市场经济体制下的新型城乡关系，改革城镇户籍制度，形成城乡人口有序流动的机制，取消对农村劳动力进入城镇就业的不合理限制，引导剩余农村劳动力在城乡、地区间的流动，创造自由流动的良好就业环境。三、户籍二元管理结构和劳动力市场配置的矛盾。80年代以来，随着市场经济的发展，中央政府多次对户籍管理进行一些必要的调整和改革，各地方政府相继出台了地方性法规，特别是全国范围内粮油供应放开与户籍脱钩，实际上人口已经处于自由流动的状态。目前全国每年的流动人口达8000万人，预计今后一个时期可达1.5亿。但在现行户籍二元管理体制的制度下，以千分之二的指标控制进城名额的计划经济模式，影响了公民的正常合法迁移，制约了人才流动，大量已经在城市中取得生存基础的人口无法落户，人户分离的情况达3000万人，年复一年重演“民工潮”。这说明，现行户籍制度已是劳动力自由流动的制度障碍。另外，越来越多的农村剩余劳动力进城务工经商，从事非农产业，按城市人口和农业人口实行二元户口管理结构，已不能对现有人口进行有效管理。它不仅人为制造了公民身份上的天然不公平和用工歧视，也不能真实反映我国人口的地区分布、劳动力的产业构成状况及城市化水平，造成人口信息失真、管理缺位等许多问题。四、建立全国统一市场和国民待遇不平等的矛盾。中国入世后已纳入国际竞争环境，这使建立全国统一市场和国民待遇不平等的矛盾更加突出出来了。要增强中国的国际竞争力，需要人口的广大流动，根据市场需要，自由、合理配置劳动力资源。但在现行的户籍制度下，公民的国民待遇是不平等的，公民的自由居住和迁徙权得不到法律的保证，农民成为最大的弱势群体。各地普遍存在本地人排斥外地人、城市人排斥农村人的用工歧视现象，形不成合理的劳动力平等竞争局面。各地所开的户口迁移政策口子，都是立足在吸引人才、技术、资金方面，是要人力不要人口，靠行政手段争夺人才。这实际上形成了户籍迁移的货币化趋向。对国民待遇不平等的问题，社会反映强烈，舆论批评尖锐。在课题组召开的县（市）委书记小规模座谈会上，农村问题著名学者杜润生再三呼吁，要给农民以国民待遇。实现公民国民待遇的平等性，这是建立全国城乡统一劳动力市场的前提。从根本上讲，在法律能切实保证公民居住和迁徙自由权利的情况下，中国潜在的人力优势才有可能发挥出来。上述这些矛盾的概括或有不全，但足以说明户籍制度全面改革的时机已见成熟。户籍制度改革的明确目标是实现公民依法自由居住和迁徙，这是随着城镇化进程，逐步剥离附着在户籍制度上的行政功能和福利分配功能，建立法制化、科学化的人口管理系统的渐进改革的过程；当前户籍改革的阶段性目标是，首先在城镇和小城市打破城乡户籍壁垒，逐步推进城乡劳动力市场一体化，实现在未来五年内转移剩余农村劳动力四千万人的要求。当前新一轮户籍管理体制改革的实施范围主要是在包括县级市市区在内的全部小城镇。国家有关权威人士对媒体发表谈话：“至少在十五期间至2010年，户籍管理体制改革要充分利用小城市，特别是小城镇。”本课题组把户籍改革研究的重点放在县级，具体考虑是：一、县级在城镇体系中是连接城乡两个市场的中心环节。县城（城关镇）基础设施是小城镇中比较好的，城市功能相对齐全，是小城镇建设的重点所在；二、县级的城镇化水平的提高，可以较快地带动第二、第三产业的发展，直接吸纳大量的农村剩余劳动力，缓解农村人多地少的矛盾；三、县级的城镇居民附加在户籍制度上的各种利益关系剥离得较为彻底，在打破城乡分割体制中的制约因素较小，准入门槛较低，公民的居住和迁徙权利可以在这里得到比较充分地实现；四、县级的城镇化水平的提高，可以减少人口流动的盲目性，降低剩余农村劳动力向非农产业转移的代价，为人口向大中城市更大范围的流动提供一个基础性的平台。在研究中，课题组成员与公安部治安局户籍部门的同志交流了对户籍改革的看法，与部分县、市、地书记交流了对城镇化和户籍改革的意见，并选择了处在城镇化不同发展阶段上的浙江省宁波市宁海县、山东省淄博市昌乐县、安徽省亳州市等地进行了实地考察，力图从制度功能解构方面，对当前户籍改革的现状、存在的问题和对城镇化的推动作用，提出初步的分析意见。二、对当前城镇户籍制度改革的基本评估和问题分析一、当前户籍制度的改革思路和实施户籍管理是国家行政管理的重要组成部分。它通过对公民身份情况的登记，为政府实施行政管理，包括制定国民经济和社会发展规划、配置劳动力资源、治安管理等提供人口数据及相关的基础性资料；确认公民的民事权利能力和行为能力，证明公民身份，便利公民参加各类社会活动。当前，户籍制度改革已由自下而上的局部性改革进入到国家推导的全面改革的层面。实现在法制基础上的居住和迁徙自由，是我国户籍制度改革的目标。实现这个目标，则是一个逐步剥离户籍附加成分，还本归原的过程。从人口管理的角度讲，改革总的思路是：实行公民在居住地登记户口的原则，形成由户口登记、迁移为基础，居民户口簿、公民身份证两种证件和常住、暂住两种户口组成的管理制度，建立起以中华人民共和国户籍法为基础的科学完备的户籍法规体系，逐步形成一套适应社会主义市场经济体制的城乡统一的户籍管理制度。近期，政府推进户籍管理制度改革的基本思路是：首先，尽快打破农业、非农业户口管理二元结构，废除由此衍生的“农转非”计划指标管理政策以及蓝印户口等户口形式，按照在居住地登记户口的原则，建立全国城乡统一的户口登记管理制度。第二，逐步放宽户口迁移的限制，以具有合法固定的住所、稳定的职业或生活来源为基本落户条件，调整城市户口迁移政策，根据经济、社会发展的客观需要和社会的综合承受能力，最终实现户口自由迁徙。第三，逐步剥离各有关部门附加在户口管理上的诸多行政管理职能，弱化户籍背后的利益关系，恢复户口管理作为民事登记的基本社会职能，实现由户的管理向口的管理的转变。抓紧制定户籍法，完善户籍管理工作的法制化。这一轮户籍管理体制改革的实施范围主要是在包括县级市市区在内的全部小城镇，各县政府所在地镇、各县区建制镇的户口迁移全面放开。这次更加开放的户籍改革，打破了行政分割造成的相互封闭的城乡关系，为农村经济在更为广阔的空间内进行生产要素的重组提供了条件。同时，也对大中城市产生了积极的共鸣效应。一些省会城市也采取了相应的开放措施。例如石家庄市的改革，全面放开市区户口准入限制，几乎是没有门坎了，只要居住两年就可以。象北京、上海这样历来控制很严的特大城市也有限度地放宽了准入条件，社会性移民的口子基本放开了，对投资移民，技术移民的政策都有所放宽。当前已有十多个省区明令取消了农村户口和城市户口，统称居民户口，以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源为基本落户条件，建立城乡统一的户口登记制度，从而为建立统一的中华人民共和国居民户口管理体系迈进了一大步。在这一轮户籍改革中，中央政府废止了一些不利于劳动力合理流动的政策规定。2001年5月1日，国家明令取消市镇居民粮食供应转移证明，终结了延续近40年的“户粮挂钩”政策，为今后户口迁移制度的改革排除了一个重大制度性障碍。为促进劳动力在城乡之间、地区之间有序流动，各地相继清理和取消了在人事和用工制度方面的歧视性政策，取消对社会从业人员的“身份”要求。许多城市在公务员招聘中，已打破了职业、户籍、地域的限制，在全国范围公开招聘。这里所表达的意思是：“官”的职位都能够向社会开放，农民也可以当官，别的工作还有什么不可以的呢？户籍制度改革实际反映了中国城镇化发展到一定程度时对人口更广大范围自由流动的要求。由于打破了城乡身份限定的行政性藩篱，提供了城乡劳动力在同等条件下平等竞争的条件，为人口广泛流动创造了更大的自由度，会促进农村人口的合理流动。人们越来越意识到，学历、技术、资金是能够进入城市，在更广大范围自由流动的“通行证”。这对于广大剩余农业劳动力向第二、三产业的转化，是一个具有持续影响力的强大的激励机制。二、当前户籍改革的改革政策和路径设计这一轮户籍改革的改革政策是以准入条件代替指标管理。即以固定的住处和稳定的收入为基本条件，各地根据自己的情况设置准入门槛。门槛是一种事先批准的机制，它的内容包括：规定固定住房中对住房面积的要求，对住户居住年限的要求；规定稳定收入中对收入数额的要求；以及对人们的学历、技术、投资资金、纳税金额等其他方面的要求。门槛是这次户籍改革出台的一个制度创新。它是由行政管制过渡到经济限制的一个制度路径，以经济和技术的后天条件革除了强加于人的身份上的先天不平等，在人口自由流动中设置了敲门而入的机制。也就是说，每个公民都有权利选择居住的自由，而能否生活下去则是门槛。从实质上说，这是一个户籍制度由行政管制向市场调节转变的路径选择。这个选择，有望实现公平理念和效率原则的对接。设置门槛的目的主要是保护城市，在人口自由流动和城市自我规划自我管理的矛盾中起到一个平衡器的作用，让城市自己表达意愿，让能在城市生存下去的人们生存，在大量剩余农村劳动力转移过程中降低了人口流动的风险。正如经济学家吴敬琏所说，表面上看是对农民的不平等，实际上是对农民的负责。由于城市建设和管理成本的大小不一，各城市进入门槛高低不同，小城镇可以是放开的，大城市的进入就要预支一定的成本，以避免出现管理失衡的可能。人才流动必然会带动资金、技术的流动，是提高城市活力的决定性因素。所以，门槛在提高城市活力、保证生活质量和所付成本之间具有调节的弹性，在城镇化发展竞争的比较优势中会出现一种均衡，趋势是不断降低的，这就为以后放开城市和人口流动提供了双向选择性。允许农民带土进城是这一户籍改革的又一个新特点。农民怕二轮承包失去土地，担心迁出容易迁回难，这是他们在城市门口徘徊犹豫的一个重要原因。各地根据中央政府关于推进小城镇户籍制度改革的意见精神，采取了允许带土的政策，在承包期内不要求进城农民退还承包地和自留地，以解除农民进城的后顾之忧。进城农民可依据自愿原则保留土地承包权，或依法有偿转让，实行土地流转。此举是对农民权益的保障。在政策上与国家向农民承诺“承包地三十年不变”的大政策相接轨，既充分照顾到进城农民的社会保障需求心理，也为以后建立覆盖城乡的社会保障制度提供了基本的物质条件，同时也有利于促进土地流转机制的建立，在一定程度上为调整农业产业结构、实现农业的适度规模经营，提高农业的竞争力提供了条件。由于农民权益得到保证，使户籍的属地化管理得以顺利进行，城镇化中行政管理上交叉混乱的问题，各类户口不统一的问题一并得到解决。如“城中村”的问题，过去由于居民身份的限制，一地之中村委会和居委会并存，一直是城镇管理上的“老大难”，这次采取保证农民转户后仍享有土地收益的措施，得到了彻底解决。户籍制度改革的问题，远没有预想的严重。如议论纷纷的石家庄户籍改革，实行一年，落户十万，基本是平稳有序的。这说明，城市放开后，可以在市场调节的作用下，形成弹性的进出机制。三、当前户籍制度改革的几个问题这一轮的城镇户籍改革在全国范围的全面铺开，堪称是建国以来动作最大的户籍改革措施。但城镇的反映并没有预想中的强烈。各地的户籍改革可以说是波澜不惊，进展平稳。一个重要的原因是，我国城镇化的动力机制在很大程度上已经发生了转变。原来的城镇化的动力机制是和计划经济模式相联系，靠行政力量来驱动。在发展小城镇中，一些地方存在着随意性和盲目性的问题，追求数量型增长，热衷铺摊子，搞形象工程，缺乏规模效益。现在开始由“自上而上”模式向“自下而上”模式转变。实行人口属地化管理，是实现城乡融合，用城镇化促进城市化的需要，符合市场化配置资源和城镇根据自己的比较优势多元化发展的方向。由于社会经济发展现状的限制，农村与城市的生活水平落差太大，农村人口的基数太大，户籍改革必须结合综合性的社会全面改革进行。当前的户籍改革使一些过去的问题显性化了，也出现了一些新情况。1.城市资源的短缺问题首先在教育上反映出来了。户籍改革不是单一的人口管理问题，所包含的社会性内容非常复杂。在城乡二元分割的行政壁垒拆除之后，这些社会性内容就凸现出来了。当前突出的问题首先表现在城镇教育资源的短缺。子女的教育问题向为中国家庭的头等大事，是人口迁徙的主要理由。以石家庄为例，由于一下子放开的口子太大，石家庄的中小学马上感到了教育资源的紧张。我们在浙江调查的情况看，对农民进城的首要限制因素已经不再是住房、就业，而在于城镇的教育容量。县城所在地的学校，一般是全县教育质量最高的。农民进城居住的主要因素，就是要让孩子受到比乡间更好的教育，这就必然要挤压城镇原居民的教育资源。这里还有一个高考地区分数差的问题。北京的高考录取分要比山东低100多分，去年曾发生青岛落榜生状告教育部的事情。实际上山东本地，青岛比菏泽高考录取分又要低许多。一些私营企业主投资买房落户北京试点镇，目的就是为了孩子能上好大学。近年来，山东等地还出现了高考“候鸟现象”。一些外省区学校以本地高考录取分数线低为诱，招揽考生把户口转到录取分数低的地区，异地而考，造成人口虚假移动。2.城镇化程度不同的地区对城镇户籍改革反映有差异。我们在对浙江宁波市宁海县、山东昌乐县、安徽亳州市的实地调查中了解到：由于小城镇的各项综合改革开展得较为彻底，双向选择的劳动就业制度已基本建立，医疗保健制度改革和住房制度改革大致完成，原来附着在小城镇户口上的福利待遇已经所剩无几，吸纳人口的能力在于各地城镇化的水平。宁海县的市场化和城镇化程度较高，居民和农民在享受福利待遇方面已无差别，原有的户籍管理功能弱化，公安局的户籍管理机构已经并入城市治安大队，对流动人口管理已有比较成熟的经验办法。在城镇范围内，本地想转户口的在以往的改革中大都已经转了。这次转的大都是外地来城镇谋生并已有稳定的生存基础的一批人，可以说是对既成事实的一种认可。而安徽亳州市在户籍改革中则显得比较被动，担心出现人口管理失控的问题。3.城镇户籍改革为城镇化的发展提供了加速生产要素流动的制度前提。通过这一轮改革，居住和迁徙自由可以在城镇得到实现。但人们真正想迁徙的地方是大城市和特大城市。由于大城市和特大城市的门槛高，所以有人说，从行政壁垒转为了金元关卡，担心会形成农村、小城镇，小城市和大城市、特大城市的新的二元分割结构。但真正影响流动的主要因素是个人的能力。城镇户籍改革为更大范围的人口合理流动创造了一个平台，通过城镇这个平台，农民可以提高在市场经济条件下的生存技能，感受到现代城市生活的气息，为向大中城市的流动提供一个阶梯。无论是小城镇户口，还是投资户口、人才户口，都只是户籍改革迈出的第一步。但这一步至关重要，它为今后户籍制度的全面改革奠定了基础。4.出现了新的不平等的问题。城镇居民随着住房、福利、医疗保险、劳动就业等体制改革，已丧失了原先享有的各种福利。农民则在宅基地审批、人口计划生育政策等方面享有着优于城市居民的利益。由于土地转让中城区城郊农民可以获得颇为丰厚的收益，一些原来转成城镇居民的希望再转回农村户口，政府不得不严把“非转农”的关口。按属地化管理之后，当前最主要的问题是：土地流转问题。农民可以保留承包土地的权益，带土进城，享有城镇居民的同等待遇。撤村建居后的土地利益分配问题。原来“城中村”的土地已经盖店铺厂房出租，村民可以分红利。取消“城中村”后，村民成为居民，仍要享用这项福利。如何统一城乡计生政策的问题。过去的计生政策是按农村居民和城镇居民不同身份制定的，农村人可生二胎，城市人只准生一胎。计生管理上，城市管得严，农村管得松，城乡结合部往往是空白点。户籍改革后，随之带来了农村与城市计生政策如何统一的问题，当务之急是得有新的措施出台。5.城镇化中的区位差异因素更加突出出来了。从改革的情况来看，进城对外地人有吸引力，本地人对进城的兴趣不大。这种情况带有普遍性，不仅发生在小城镇、小城市，也包括大城市的郊区镇。以北京的试点镇户籍为例，与外来投资移民的热情形成鲜明对比的是，北京郊区本土本乡农民对城镇户口兴趣并不大。在试点镇的当地乡镇企业经营者和村民并不愿意把户口转向城镇，“农转非”和“村转镇”已经没有多大吸引力。本地人进城缺乏热情，原因主要是比较成本问题。到城镇搞生产经营成本较高，居住的限制较多，缴纳税费项目多，造成人们的望城却步。6.提高城镇管理水平成为非常紧迫的现实问题。城镇户籍制度改革后，流动人口加大，提高了城镇人口管理的复杂性。如计生管理难度加大，外来人口管理的难度加大，过去行政性管理的方式已难以奏效。在发展小城镇中，一些地方已经出现了重建轻管的问题，资源配置不合理，环境脏、乱、差，生产经营低水平重复。在人口更加自由流动的情况下，资金问题会成为小城镇建设的瓶颈。一些地方在城镇化建设中不能量力而行，负债重，效益低。如不及时提高管理水平，农村病出现的可能性会加大。7.给基层民主建设和政权建设带来新的课题。城镇户籍制度改革打破了城乡身份限定，农村人口的流动性增大，给村民自治带来一些新的课题，例如：何谓“本村村民”？选民资格如何界定，需要具备那些条件？其属地条件是否仍然以“农业户籍”作为必备条件？然而，最迫切的问题，还是农村政治资源越来越严重地流失问题。大批农村青壮劳力、具有组织、活动能力的能人外出经商务工，使村民自治处于弱化乃至虚化状态。另外，城镇的社区建设上，过去单位大院式的管理模式已不适应了。建设新型社区管理体系，缺乏合格管理人才和文化人才的问题也突出出来了。8.在建立城乡一体化的户籍管理方式后，各地区之间、城乡之间在就业、居住、社会保障等方面有巨大的政策性差异需要抹平。针对这些领域所存在的矛盾，抓紧对策研究并出台能够促进平稳过渡、平滑衔接的办法成为当务之急。例如，职工养老和医疗保险制度，要留出能够让进城农民随时随地转入的接口，既不增加国家的额外负担，又使每个人得到公正待遇。三、对当前深化城镇户籍制度改革的几点思考和若干建议实行户籍制度改革是中国经济和社会发展的大势所趋，民心所归。实行这一变革有着多重价值取向，是一个由短期目标和长期目标交错构成的渐进的改革过程。在道义和理念的层面上，是对人的基本权利居住和迁徙自由、择业自由的重新肯定，予以法律的保障；在国家发展战略上，要为推进“十五”纲要的城镇化发展战略提供制度保证，让人们的迁徙、移居自由取决于更市场化的城市管理制度；在人口管理的技术层面上，是要废除已滞后于社会发展的二元管理结构，建立科学化、高效率、城乡一体的户籍登记、迁徙、管理体系；在市场经济发展层面上，要有利于促进人口的合理流动，建立全国城乡统一的劳动力市场。在社会发展层面上，要为建立全面的社会保障系统和个人信用系统提供一个基本的制度模板。由于旧户籍制度承载了太多的附加利益，户籍改革是牵一发而动全身的系统工程，要对户籍制度、就业制度、财税制度、社会保障制度、市政制度、政治体制等进行综合改革，政策的关联性强，复杂化程度高，不仅有许多现实的问题，还会并发一些新的问题，甚至会造成一些具有长期影响的问题。因此，户籍改革要以社会公平为改革原则，确立改革的道义力量；以促进经济发展为改革方向，推进城镇化战略的实现；以维护社会稳定为策略选择，稳妥又不失时机地推进下去。在当前户籍制度改革取得初步进展的基础上，为继续深化改革，建议处理好以下问题：（一）加强户籍立法建设。通过统一立法，规范户口管理，为实现在法制基础上的居住和迁徙自由提供一个法律框架。用宪法的形式肯定公民有居住和迁徙自由的基本权利。户籍改革的最根本的问题是公民迁徙和居住的自由。由于现行宪法中还没有恢复“五四”宪法中公民有居住和迁徙的自由权利的条款，这对树立国家的道义形象，解除人们的精神枷锁，规范政府行为都是不利的。1.在宪法中恢复这一条款，与国际社会在人权标准上取得统一，有利于其他法律制度与国际的接轨，促进中国更深入地融入国际社会主流。2.在宪法中恢复这一条款，具有道义的精神力量，能够以国家大法的权威性，消除人与人城乡之间的隔离和歧视，从而为市场经济秩序的建立和发展提供充足的人力资源和精神支持。3.把公民具有居住和迁徙自由重新写入宪法，作为基本权利加以严格的保护，就有了规范的法律依据。在各地设置准入门槛中，地方政府会有相当大的自主权。鉴于当前城市保护主义和地方保护主义还有很大市场，作为宪法规定的基本权利，当其受到其他法律侵犯时，可裁定该法律失效。通过对一些带有歧视性色彩的政策法规的违宪纠察，更好地保护公民的迁徙自由，在最大程度上保证中国公民在中国境内都能享受同等待遇。加紧制定户籍法。随着经济发展和社会进步，特别是改革开放的深入和社会主义市场经济体制的逐步确立，户籍管理工作面临的新情况、新问题不断增多，1958年出台的中华人民共和国户口登记条例已远不能适应。主要体现在：条例中的部分内容已与新的刑法、刑事诉讼法相抵触；现行的户口迁移政策和暂住证申领办法等部分规章早已突破了条例的有关内容；群众违反有关户口管理规定，如出生迟报和不报，死亡不销，户口项目随意变更等问题相当突出。对此有关部门和社会各界呼声强烈，每年两会期间都有许多人大代表和政协委员就此提出建议和提案，要求加强户籍立法，确保这项工作有法可依，依法行政，严格户口登记制度。在改革探索中，各地出台各种试验性地方户口，有的就有地方保护主义的色彩。所以，有必要通过国家立法，提高公民的人口登记意识，规范政府行政，使中国公民在中国境内都能享受户口管理的同等待遇。通过法制宣传提高农民的公民意识。鉴于户籍法出台尚有时日，而改革的实践发展很快，消除城市保护主义的约束和规范地方政府行政的规定，又需要以更高的法律力量，可以考虑在户籍法起草、修改的过程中，在媒体上进行广泛讨论，造成全民参与的舆论氛围。这样，既有助于形成全民共识，同时可以以舆论的压力使改革的进程得到规范。（二）大力张扬户籍制度改革在全民族精神层面上的价值，通过舆论宣传提高全民的公民意识，在思想上解放农民，为城镇化的发展提供充沛的内在动力。必须充分认识户籍制度改革不单是制度层面的改革，它还具有深刻的思想解放的意义。在长期二元分割行政管理体制下，城市在心理上是排斥农村的，不但造成了农民在精神上的桎梏，也造成了城市人妄自尊大的思想倾向，人与人之间缺乏相互尊重的人格观念和平等意识。在社会生活层面上，城里人往往指责外出务工农民不讲文明，不讲卫生，不懂规矩，不守秩序，犯罪倾向等等。农民对城市存有很深的心理隔膜，由畏惧乃至疏远，由疏远乃至敌视。在政策层面上，也带有深刻的城市中心主义的影响。如动辄清退农民工就是其中一例。即便取消城乡分离的户籍制度后，这种在心理层面上造成的伤害也不是马上就能愈合的。人们心里还是有城里人和农村人的区分。从农民自身素质来讲，没有精神层面的提高，农民即使是进了城，致了富，也还是穿西装打领带的农民。要实现农村1.5亿剩余劳动力的转化，仅仅开城门还是远远不够的，还得在政府的主导下，彻底清除城市中心主义的影响，培养农民独立人格的公民精神，提高他们的权利义务观念和法制意识，使农民这一中国最大的弱势群体得到全社会的关注，让他们能充分自身的积极性和创造性，凭借自己的聪明才智，获得在城市中生存发展的条件。中国的改革是从农民起步的。在推进城镇化的社会发展中，需要依靠农民发挥自身的创造力。可以说这是农民自己解放自己的革命。这场革命中，首先是思想解放的革命，需要政府的大力倡导，需要全社会的支持，打破长期套在农民头上的精神桎梏。当前的户籍制度改革，社会各界的支持，起到了良好的推动作用。在进一步巩固改革成效，推动改革深化，也需要社会各界的支持。在支持农民中，也会使全民族的人权意识、民主意识、平等意识得到整体的升扬，增强民族的凝聚力，从而使中国丰富的人力资源得以充分开发出来，形成现代化建设的强大动力。（三）彻底打破城乡分割的二元户口管理结构，建立健全城乡统一的户口登记管理制度；废止阻碍公民迁徙就业的行政限制，培育城乡一体的劳动力市场。现行户籍制度的缺陷主要在于其城乡分离的二元结构特征。当前，许多地方在推进户籍制度改革上已初见成效：取消了人为的、行政的户口“审报”制度，以准入条件取代计划管理，实行属地化管理和职业登记，城乡统一的户籍管理制度开始建立起来。在此基础上，要以省、自治区、直辖市为单位渐次推开，按省、市、自治区行政区划建立城乡统一的居民户口。这是为以后建立中华人民共和国的居民户口的必要条件。户籍制度改革的价值要求是促进全体公民发展机会的平等化。农民和城镇居民可以在同一个制度平台上凭能力参与市场的公平竞争，这会对城镇化的发展带来强劲的动力。城乡统一的户籍管理制度的建立，不仅要消解迁徙限制的行政干预因素，而且在精神上有着提升民族精神的重要价值。消除了户口歧视的制度性原因，意味着人们身份的变化，有着更平等的人格价值取向，有助于增强立于个人能力的价值观念，提高人们市场经济的竞争意识，这对城镇化建设具有长远的制度效应。当前的户籍制度改革，在行政改革方面进展顺利，但社会改革方面则要涉及到城镇经济、社会多方面的政策调整和管理体制的创新。城乡统一户籍管理制度的建立健全，必须完善政府其他有关部门相应的配套改革措施，继续弱化直至最后消解城市户口的附加利益，使劳动就业、子女入学、住房分配、保险政策、社会福利等与户口完全脱钩，实行自谋职业、自理口粮、自行解决住房、平等升学的政策，逐步使户籍管理恢复到其本来只承担民事登记的社会管理功能。为此，建议城镇政府加强组织领导，在公安部门全面实行属地管理办法的同时，协调计划、劳动和社会保障、计划生育、土地和住宅、教育、民政、财政、统计、工商、税务等有关部门，清理歧视性的地方保护主义的政策。由于城镇本身还有大量本地居民失业、待业的问题，政府面临下岗职工和农民进城的双重压力。为保障城市常住人口就业，有些地方采取了限制外来人口就业的政策。应该看到，这是不利于劳动力资源优化配置的地方保护主义政策，人为地阻碍了城乡一体的劳动力市场的形成，从长远看并不利于城市的健康发展。当前，最重要的是彻底取消用工歧视。在下岗职工再就业和农民进城的问题上，进一步培育平等竞争、城乡一体的劳动力市场。市场竞争会降低劳动力成本，提高效率，增强城镇的综合效益。城镇的综合效益增强了，自然会创造出更多的就业机会。（四）建立以法制加市场的调节机制，处理好平等、效益、稳定三者关系，通过科学地设置准入门槛，促进人口的合理流动。通过户籍制度的改革，以准入条件代替指标控制，为实现公民居住和迁徙自由提供了依靠市场调节为主的制度前提。靠市场调节的居住和迁徙自由，以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源为基本落户条件，但这并不排除政府为维护社会治安、公共秩序、生态环境，社会健康风尚以及他人权利的法定限制。个人追求利益最大化的自由流动要求和城市自我规划的管理要求，构成了市场加法制的人口调节机制。门槛就是体现这一要求的准入制度。1.充分利用门槛机制，合理调节城镇化链条上的人口流动。城镇化的过程，是由农村人口流向城市、小城市人口流向大中城市的迁徙过程。中国有九亿农民。面对1.5亿农村剩余劳动力需要转移的必然趋势和巨大压力，城市的有限资源是严重短缺的。我国城市化道路的现实选择是：适度控制大城市人口规模，积极发展中小城市，有重点地发展小城镇。大城市是发展和稳定的矛盾集中之地。从城市化的历史看，优先发展大城市是世界各国推进城市化过程中的一般途径。只有规模较大的城市才有明显的聚集效应，才能创造较高的规模效益、较多的就业机会和较大的外部扩散效益。从人们的流动偏好来说，真正具有吸引力的还是大城市。多数流动人口都是流向大城市。如果不加控制，很快就会在大城市角落出现大批贫民窟。毕