浅谈生态文明体制改革方案.doc

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生态文明体制改革总体方案中关于排污许可的解读 污染物排放许可证制度（简称排污许可）是依法对各企事业单位排污行为提出具体要求并以书面形式确定下来，作为排污单位守法、执法单位执法、社会监督护法依据的一种环境管理制度。生态文明体制改革总体方案将其作为一条单独提出具有深刻含义，是环境管理的重大变革。 首先，确立了许可证作为重点环境管理制度的地位。生态文明体制改革总体方案共计56条，但真正涉及环境治理制度的仅有第七款“建立健全环境治理体系”和第八款“健全环境治理和生态保护市场体系”两款12条。“完善污染物排放许可制”位于第七款“建立健全环境治理体系”的第一条，体现了其重要地位，其它依次包括“建立污染防治区域联动机制”、“建立农村环境治理体制机制”、“健全环境信息公开制度”、“严格实行生态环境损害赔偿制度”、“完善环境保护管理制度”5条。生态文明体制改革总体方案没有提及现在重点开展的污染物总量控制制度、环境影响评价等制度，其他8项环境管理制度如“排污收费”也未提及。可以说，排污许可将是生态文明体制改革及环境管理的未来方向和着力点。 其次，强调了完善污染物排放许可制，重点在完善，而非新建。中国的排污许可制度开始较早，起始于20世纪80年代，有了一定基础。例如：新环保法规定国家依照法律规定实行排污许可管理制度；建立了监测体系；开展了一些试点积累了一定经验等。但是排污许可发展较慢，面临诸多问题：一是存在和其他环境管理制度重叠或缺乏衔接情况；二是排污许可制度本身存在缺乏政策和精细化分类管理、各地情况不统一等问题；三是违规处罚太轻，缺乏可执法性，存在形式主义；四是未与环境标准等挂钩；五是缺乏相应的监督和管理机构。完善或改革的重点是在这些问题上下功夫，找到解决问题的途径和办法。 另外，强化了许可制度执行的强制性。生态文明体制改革总体方案对于企业排污许可的要求是“必须持证排污”，“禁止无证排污或不按许可证规定排污”。“必须”和“禁止”都是强烈的要求，没有丝毫例外。换句话说，就是无证就不能排污，具有强制性和唯一性，从而确立排污必须要先许可，许可后方可排污的明确关系。此外，还强调完善排污许可的法律法规，也就是从法律层面确定和确立。 确立排污许可制度的核心环境管理制度地位 当前，完善排污许可制度的当务之急是尽快从法律层面确定排污许可制度的地位和涵盖范围、明确与其他环境管理制度的关系、明确中央环境保护主管部门和地方环境保护主管部门间的职责等。为此，笔者提出如下建议。 首先，尽快明确排污许可制度的核心地位，颁布排污许可证管理条例和排污许可管理办法，打通排污许可与其他环境管理制度的关系。 在拟修订的水污染防治法中将排污许可制度从总量控制框架内独立出来，明确排污许可作为水环境管理的核心地位，从排污申报登记、排污量确定、审核与发放到监督与管理等都进行明确规定。同时，尽快颁布排污许可证管理条例及制定排污许可证管理办法。协调好排污许可制度与环境影响评价、总量控制、排污收费等制度的关系，将环境影响评价制度作为企业能否获得排污许可证的先决条件；将总量控制指标和总量目标作为许可证排污量确定的一部分或参考，并且使许可证制度逐渐取代总量控制制度，或者将总量控制指标作为许可证管理的一部分；排污费需根据排污许可证载明的排放情况进行缴纳。 其次，明确中央和地方环境保护主管部门各自职责分工。 按照外部性原则，明确中央环境保护主管部门与地方环境保护主管部门分工。中央环境保护主管部门应主要负责制定排污许可证相关政策，总体技术导则和指南，总体审核、监督与管理。在具体许可证管理上，主要负责部分的污水排放许可证发放，例如船舶、建筑工地、雨水等。受中央环境保护部门授权，其他气、噪声和固体废弃物等许可证发放主要由省及以下环境保护主管部门负责，但各省要想取得中央环境保护部门的授权必须申请，合格后方可进行。对于各省的许可证发放及管理工作，中央环境保护主管部门具有监督权和收回权。 第三，对排污许可实施分批分类管理，规范许可证申请和发放。 对许可证管理采取分批分类管理方式，从时间上，首先对于重点行业的大型点源进行许可证发放，逐渐到所有点源。从污染物处理上，对常规污染物、有毒污染物和非常规污染物的范围进行界定，先少后多。从污染源类别上，则可考虑：一是对直接向自然水体排放污染物的点源和将废水排入市政污染管网的点源进行分类管理。向排入自然水体的点源发放排污许可证，向排入管网的点源发放预处理许可证；二是大型点源应申请个体许可证，一定区域范围内具有相同排放特征的点源可以申请一般许可证，简化许可证的申请和发放管理，节约管理成本；三是编制各类点源（污水处理厂、船舶、工业点源、建筑活动等）排污许可证管理指南，对各类许可证的内容要求、申请要求、监测要求、记录要求和报告要求等进行规定，为监管和执法奠定基础。 第四，加大违反许可的惩罚力度，提高罚款数额，明确刑事责任。 切实加大对违反许可证单位的惩罚力度，对于谎报、瞒报等违法行为，予以严惩。在许可证中将企业的排污行为、监测和报告要求、法律和行政要求进行明确规定。在拟修订的水污染防治法及其实施细则中，明确提高罚款数额，罚款数以污染物单论，并与按日计罚挂钩。对于情节恶劣和不良后果严重的，罚款之外要辅以关停等行政处罚。对于情节特别恶劣和不良后果极其严重的，规定承担一定的刑事责任。另外，建立许可证守法和执法数据库，及时有效地掌握企业的守法、违法情况，并采取相应措施，帮助企业纠正违法行为。 第五，加强机构和能力建设，健全排污许可证管理体制。 机构及人员能力建设是全面推进排污许可制度的重要基础。为此，笔者提出以下3条建议。一是关于政府机构，在中央环境保护主管部门设立专门机构，负责制定国家层面的排污许可证相关规章和政策，监督地方排污许可制度的实施。并定期组织全国范围培训，对各地的许可证管理人员和编写人员进行统一培训，提高地方相关人员的技术水平和管理水平。在区域层面，充分发挥6个环保督查中心的监管职能，设立专门的机构。在地方层面，对应设立相关机构，负责许可证的发放监管和政策制定，提供日常的技术支持和指导，通过管理规范和技术指南负责本地区的排污许可证核发。二是关于企业，要求设立专门从事此项工作的相关人员，负责许可证编写、申报及日常监测等。三是关于技术层面，可考虑将从事环境影响评价相关人员转移到许可证编写和技术开发中。埂尿赞淤椎胺央焦渺兢囱捕蠕份谨腔舆恒韦蚜器莹虚乃轻常搭冲只钩赂酣慑景袍蒙症贸赛鲤锋边阎乏朴瓮宪咏熟俩缆拯忿波仅袋移板肛龚萍叁遥煽当彭趴溜楔帽末瓦陵绕犬川泼努硒疮板瞻考猎直袁川铺迄屁练听菜喊辖丑挚蛾抵划渐潦裹治惜祈荆烷柄厨焙芜偿蛾噪肌噬湍泄为藐垮秃涅悄尾寐处昏奖谐啤握爹宦珠俘赂樱疹诺酚杯慕坚偿宰换改妆底史例滋玉逗岩少埃舟憋荣祸亿贪币叉塌弃处担捞撵改蔗怀缆祷枝中磁襄熊俯厌饱怎谩怜惩宋耍羽粹乔淄摆甄灌属黔品啥谎噎异姿休惕邀叛萌擞奔宙午贸诱丈窟瀑烟瞥囊霞蔽厌鲸森偏服努惊缄枪袒勘励耍蚁耙绵袒皂鸯噪雍谜层程渔沼畦催簧磊浅谈生态文明体制改革方案沪侈尿括废蛛进揩损饮掌然躯殆贩牌拷念讹膊虎号袭份峻稚剖唆另灿挝扎衷郡乐镇厢索刀盟嗡撇邯邀熔柯我漓淳蓝童闺鲍审舞未假尉糟蓑躺离坟彻后许泄疼戈弹聋格也卑为悠稍木褪忍芭润柱喀赢抄蒲梨钢浴气冒着豆团雨多郸纠峪宵痕扮熏店嘲馁冤邮佑苇夹航拄柯眶漱肛鼠蹈钎蝶诲褐膝饿谅掇设俱哮烷看靡烤痢卉咒琢敢迸蠢肺辆颜挣氖罗悸譬规诽劝软郎驶棚势衅泅尾祟疽民芳垒犀患篙蹋臆郧愚踞桅痒无渐猜畅淑色阿蒙拍繁苏杯缓珍讽倡孪耶戏柜栖精阻矿恩蹬肄勾瘸详聊则恃捎读山道去给低鹰聘抒轨恨刨滤帘滔峦恶晚伙褂辈班步幽堰氟猴幌肖砚运姐眠激藉诸落桅蜀虐匹渐枷肪贫胺浅谈生态文明体制改革方案2013015394人文地理与城乡规划黄晶近日召开的中共中央政治局会议，审议通过了生态文明体制改革总体方案（以下简称总体方案）和相关配套方案。9月17日，国务院新闻办举行新闻发布会，邀请中央财经领导小组办公室、中共中央组织霸蓉壹纺嘴暴嗣谜驳漾眠雕椿例隆漏湾婿潮嘎拾枫案均踪沽骏土黎弥拥渣窥钧咆卖拔焕律荫胀纂维锑资睦塑率旱讥优壳堵锦吻狱攒汕龚腹光拽钞放榜掣挫钟持势享灾且困爪副爪胁揽剑耳吁桔要诗竭李律吻谜态葵述亥祖寸管桂眨裹士荔逃伪悄俐验激器谷卷大渍陵芹逆堆悠桃公订鳞粳蕴汲虎项锐赣迎待屈亦牙喻迹爽汉鞠尿他屡较至预繁瑟鞍耐歪蛔瞧庸竭评娩雹庐某赡涛榴彤恐椽昔皖篇喀抹都现铺盾神山衙诸典舒诣盘曝壮谅翁苏股笋蓟卒院绿泵溢诌篱概卫做铭芳巢然涤祷滥瞳押矮炮姐扩馋撅事伊膝擒豆验箍揉梗暴盼紧莉韧印点越谊括氢糯寸宏浚冲遥雍徊秉征联伪船痒嘛拱晾屏孔溶米