中国古代史政治部分基础知识专题(四)·中国古代中央行政制度与地方管理制度的发展演变.doc

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中国古代中央行政制度与地方管理制度的发展演变
在中国古代史上，随着专制主义中央集权制度的发展，我国古代的中央行政制度和地方管理制度也在不断发展，并逐渐成熟
一、 中国古代中央行政制度的发展演变
主要朝代
主要行政制度及其职权划分
变化趋势
秦朝
确立了皇帝制度，规定皇权至高无上。并建立三公九卿制度。即在中央设置丞相（帮助皇帝处理全国政事）、太尉（负责管理军事）、御史大夫（执掌群臣奏章，下达皇帝诏令，兼理国家监察事务），这就是三公。三公以下设诸卿，分掌具体政务
皇权逐渐加强相权日益削弱
隋唐
确立并发展了三省六部制。隋文帝在中央确立了三省六部制，唐太宗时期进一步明确划分了三省的职权。三省是中央最高的政府机构：中书省负责草拟和颁发皇帝的诏令；门下省负责审核政令；尚书省负责执行国家重要的政令。三省长官都是宰相。六部是尚书省下设机构，包括吏部（主管官吏的考核和任免）、户部（主管户口、赋税等）、礼部（主管国家的礼仪制度）、兵部（主管军政）、刑部（主管刑法）、工部（主管国家的工程建设）
北宋
在中央，分散宰相权力。在宰相之下设立参知政事为副相，分割宰相的行政权；设枢密使管理军事，分割宰相的军权；设三司使管理财政收入等，分割宰相的财政权。这样，把宰相的职权一分为三，便有皇帝总揽大权。在军事上，将中央禁军的统领权一分为三，都直接对皇帝负责
元朝
在中央，设中书省（上承天子，下总百司，为中央最高行政机构，行使宰相职权）、枢密院（为中央最高军事管理机关）和御史台（为中央最高监察机关）。此外，另设宣政院，统领宗教事务和管理西藏地区。
明朝
在中央，明太祖废除丞相制度，把中央行政权分属六部。六部各设尚书，直接对皇帝负责
清朝
清朝初年，中央政权机构大体上采用明朝制度，设内阁、置六部，但还保留着由满洲贵族组成的议政王大臣会议。议政王大臣会议的权力凌驾于内阁、六部之上。凡军国大事都由议政王大臣会议决定，皇权受到限制
康熙亲政以后，设南书房，参与机密，替皇帝草拟谕旨。从此，内阁、议政王大臣会议权力削弱。康熙帝把中枢权力一分为三：内阁、议政王大臣会议和南书房，相互牵制，最后集权到皇帝手中
为了加强皇权，雍正时期设立了军机处，由皇帝挑选亲信的满汉大臣充任军机大臣。军国大事全凭皇帝裁决，军机大臣只是跪受笔录，然后负责传达给中央各部和地方官员去执行。这样，地方军政首脑实际上直接听从皇帝指挥。议政王大臣会议名存实亡，到乾隆帝时期撤销。军机处的设置，标志着我国封建君主专制主义中央集权制度发展到顶峰
在中国古代封建社会，主要的中央行政制度是皇帝制度、宰相制度、秦汉时期确立的三公九卿制度和隋唐时期确立的三省六部制度。
1、皇帝制度
公元前221年，秦兼并六国。秦王嬴政自称始皇帝，并规定皇帝拥有至高无上的权力，凡行政、军事、经济等一切大权均由皇帝总揽。从此，皇帝成为我国封建时代历代王朝最高统治者的专称。
从秦始皇起，皇帝的特权从制度上进一步明确。明代，皇帝废除宰相制度，直接统管政府，并建立庞大的宦官机构和厂卫制度，实行专制特务统治，皇帝制度走向极端。明末清初，我国著名的思想家黄宗羲针对君主专制制度进行了激烈的批判。他认为君主专制是“天下之大害”。在19世纪末的维新变法运动中，资产阶级维新派主张以君民共主的君主立宪政体代替君主专制政体。资产阶级革命派则主张推翻君主专制制度，实行民主共和制度。1912年，随着辛亥革命的胜利，中华民国的建立，统治中国两千多年的君主专制制度寿终正寝。
2、宰相（丞相）制度的发展变革：秦在中央设三公制，丞相为首，协助皇帝处理政事；西汉汉武帝改革官制，实行中外朝制度，削弱相权；东汉光武帝扩大尚书台权力，形成“虽置王台，事归台阁”的局面；隋唐设三省六部制，把相权一分为三，互相牵制体现皇权的加强；北宋在宰相下增设参政知事为副相，分割宰相的行政权，设枢密使分割军权，设三司使分割财权，把宰相职权一分为三，便于皇帝总揽大权；元朝设中书省，置右、左丞相，行宰相职权，为最高行政机关；明朝废丞相，权分六部；永乐朝设内阁，实行“票拟”；清朝设军机处，丞相制残余荡然无存，这一巨变反映皇权已达到顶峰。从变化之中看到，皇帝对相权的分割、削弱，一步步把各种大权集中到自己手中，从而有效地实行君主专制。
3、三公九卿制
（1） 形成和演变：秦朝统一以后，为建立封建主义中央集权制度，巩固统一，在确定皇权至高无上的基础上，在中央设置丞相、御史大夫、太尉等官职，建立了三公九卿制度。其中丞相帮助皇帝处理全国政事，御史大夫负责监察百官，太尉管理军事。他们都由皇帝任免，都必须绝对服从和执行皇帝的命令。汉承秦制，只是在某些官职的名称上有所变化，职权范围变化不大
（2） 特点：中央行政工作的分工比过去更为清晰，职权也比较分明，但它只适应中央集权的初级行政管理模式，有待发展和完善
（3） 影响：秦汉时期三公九卿制的确立和发展为专制主义中央集权制度的建立和发展开创了新局面，对以后历代王朝的政治体制产生了深远的影响
4、三省六部制
（1） 形成和演变：三省六部制是在继承魏晋以来的中央行政制度的基础上创立的，唐朝对此加以发展和完善，宋、元、明、清等朝代沿袭此制度，只是在隋唐官制格局的基础上在形式上稍微有所变化
（2） 特点：三省六部制是在继承和发展前代的政治制度的基础上形成和完善的，体现了承上启下的特点；由于三省的长官都是宰相，各有职掌，却又相互牵制，这就使得相权被进一步削弱，专制主义中央集权的君主专制大大加强了
（3） 影响：以三省六部制为核心的中央行政机构的建立，表明我国古代封建国家的官僚制度完全趋向于成熟；它有效的分割了相权，加强了皇权，使专制主义中央集权制度进一步完善；三省六部制使中央政权更加巩固，并有力地促进了社会的安定繁荣，成为唐朝强盛的政治保障；三省六部制对后世影响巨大，唐朝以后的中央行政机构的格局一直没有发生重大的变化
5、中央行政制度－三公九卿制和三省六部制的比较
这是中国封建社会最主要的两项中央行政制度，三省六部制是对三公九卿制的发展与完善，但二者之间也存在众多的不同。
（1）确立和盛行的时代不同。三公九卿制确立于秦朝，盛行于汉朝；三省六部制确立与隋朝，盛行于唐朝；
（2）内部结构不同。三公九卿制是综合性的中央行政机构，其中行政、军事、监察融为一体，皇帝的家政国政混为一谈；三省六部制则是集决策、审议、行政为一体的中央行政机构，各部门之间的分工更加明确，彼此相互制约；
（3）丞相的组成和地位不同。三公九卿制下的丞相只有一个，协助皇帝处理全国政事，有相对独立的决策、审议和行政大权，对皇权有较大威胁；三省六部制下，三省的长官都是宰相，彼此的分工使相权一分为三，这就削弱了相权，提高了皇权；
（4）作用和地位不同。三公九卿制的确立使专制主义中央集权制度建立起来；三省六部制的确立则使专制主义中央集权制度趋向于完善
二、 中国古代地方管理制度的发展演变
1、 西周时期在地方上实行分封制
2、 秦朝：为加强中央集权，在商鞅变法的实践和韩非子法家理论的基础上，秦朝废分封，实行郡县制。县以下设乡、里等基层行政组织，郡县长官都直接由皇帝任免，不能世袭。县成为以后历朝都设置的一级行政组织
3、 西汉：吸取秦朝灭亡的教训，为巩固统治，西汉在地方上实行郡县和封国并行制度。封国分为王国和侯国两级。其中，侯国相当于县，封侯享有租税，无治民权，受所在郡的监督；王国名义上受朝廷节制，实际上于割据势力无异。最后导致王国威胁中央局面的出现，为解决这一问题，汉武帝先后颁布“推恩令”和“附益之法”，最后解决了王国问题。
注：“推恩令”和“附益之法”的内容和各自的作用：
措施
内容
作用
推恩令
规定诸侯王死后，嫡长子继承王位，其他子弟分割王国部分土地为列侯，列侯归郡统辖
使王国越分越小，中央集权加强
附益之法
不许诸侯王招结宾客，限制诸侯王的活动，诸侯王只能衣食租税，不得参与政事
使得诸侯王问题得到进一步解决，中央集权大大加强
4、 东汉：西汉时原属于监察区划的州到东汉时得到发展。东汉时期，刺史的监察权进一步加强，并逐步增加了地方行政权和军权。到了东汉末年，刺史改为州牧，执掌州的军政大权，成为州的最高长官。这样，原属监察区划的州，已经发展成为郡以上一级地方政权。东汉末年的地方行政区划，由郡县二级制转变成州、郡、县三级制。但东汉末年州牧的权力过大，使其发展成为地方割据势力
5、 唐朝：唐玄宗时期设置节度使，掌握地方军事、行政、财政、司法等大权。安史之乱以后，发展成为地方割据势力，形成了藩镇割据的局面
6、 北宋：为改变藩镇割据局面，采取了一系列削弱地方权力、加强中央集权的措施

唐代
北宋
作用
军事
拥有强悍的武装，将士世代相承，待遇优厚
削减地方节度使的实权，将各地方军队的精壮之士选入禁军；禁军定期更换驻地，统军将领并不随军调动，以防止武将专权
加强了中央对军队的控制
行政
政治上有自主权，节度使自己任免官吏，管辖州县。节度使的位置传给儿子或部将，不受中央委派
地方上州的长官知州由中央派遣文官担任，并制定了”三岁一易“的办法；在各州设通判，通判负责监督知州，可以直接向皇帝报告情况，各州的公文必须由知州和通判联合署名才有效
加强了中央对地方控制
财政
经济上掌握本地税收，不向中央缴纳
北宋在各路设转运使，规定地方赋税留下一小部分作为地方开支，其余全部由转运使运送中央
消除了地方割据的物质基础
司法
节度使控制地方司法
规定地方司法人员改由中央派文官担任，死刑必须报请中央复审核准
把地方的司法权收归中央
7、 元朝：在地方上实行行省制度。为了有效地控制地方，除河北、山西、山东由中书省直接管理以外，元朝在地方上设置行中书省，简称行省或省，由中央委派官员管理。元朝的行省制度，对后世有深远影响。元朝时，西藏正式成为元朝的行政区（宣政院辖区）；元朝还在澎湖设立澎湖巡检司，加强了对琉球的管理
8、 明清时期：明朝在地方上实行三司分权。改元朝的行中书省为承宣布政使司，俗称为“省”，统管地方民政和财政；设立提刑按察使司，管理地方监察和司法；设立都指挥使司，管理地方军政。三者统称三司，三司分立，相互牵制，各不统属，大权统归中央。清朝继承发展了明朝的地方行政制度，在地方上设置18行省、5个将军辖区（盛京、吉林、黑龙江、伊犁、乌里雅苏台）、两国办事大臣辖区（西藏、青海），共25个省级行政区域和蒙古盟旗等
明清时期还加强了对边疆地区的管辖。在西南少数民族地区，从明朝明成祖时期开始实行“改土归流”，设立贵州布政使司，使贵州成为省级行政单位；清朝康熙帝平定了“三藩之乱”，为大规模的改土归流创造了条件，雍正帝时期在云南、贵州、四川、广西等地大规模改土归流，加强了中央对西南少数民族地区的管辖，改变了当地落后闭塞和割据纷争的状态，促进了各族之间的经济文化交流，有利于统一的多民族国家的巩固和发展。在东南沿海地区，清政府在收复台湾之后，设置了台湾府，隶属福建省，加强了台湾和祖国大陆之间的联系，促进了台湾的开发，巩固了祖国的海防
附：中国古代历代王朝在边疆地区的地方行政机构的演变简表
朝代
机构名称
设置及管辖范围
作用及意义
秦朝
郡县
夺取河套，筑城设县、修建长城
统一多民族封建国家的开创
南征越族，设置桂林、象郡、南海三郡
汉朝
西域都护
玉门关、阳关以西葱岭以东，天山南北地区（前60年西汉设置，73年东汉在窦固打败北匈奴后重建）
西域（今新疆地区）正式内属之始
唐朝
安西都护府
唐太宗时设立（天山以南至帕米尔以西、阿姆河流域）
西北、东北内属的历史见证

北庭都护府
武则天时设立（天山以北，包括阿尔泰山和巴尔喀什湖以西）
黑水都督府
8世纪前期，在黑龙江下游两岸所设
渤海都督府
玄宗册封粟末靺鞨大祚荣为渤海郡王，设渤海都督府（管辖乌苏里江、松花江流域）
元朝
岭北行省
今蒙古和西伯利亚中部一带
台湾、西藏等地正式内属，统一多民族国家进一步发展
澎湖巡检司
澎湖和琉球（今台湾）
云南行省
云南地区
辽阳行省
黑龙江下游和乌苏里江以东地区及西伯利亚以东
宣政院辖区
西藏地区
明朝
奴尔干都司
东北地区
加强对边疆管辖的历史见证
乌思藏都司
西藏地区
清朝
台湾府
康熙帝设置（台湾及钓鱼岛、赤尾屿）
加强对台湾、漠北蒙古、西藏、新疆的统治，统一多民族国家巩固与发展，奠定今天版图基础
乌里雅苏台将军
雍正帝设置（蒙古各部和科布多、唐努乌梁海二区）
驻藏大臣
雍正帝设置，代表中央政府和达赖、班禅共同管理西藏事务
伊犁将军
乾隆帝平定大小和卓叛乱后所设（天山南北两路）
在中国古代，主要的地方行政管理制度是分封制、郡县制和行省制。其具体情况如下：

分封制
郡县制
行省制
形成和演变
周朝建立以后，为巩固奴隶主国家政权，周天子把王族、功臣和先代的贵族分封到各地作诸侯，并规定了相应的权利和义务。春秋时期，随着周天子势力的衰微和诸侯争霸局面的出现，分封制名存实亡；战国时期，分封制逐渐被郡县制取代
春秋后期，郡县制开始出现；战国时期，郡县制在各诸侯国普遍推行；秦统一以后，在全国推行郡县制，秦以后各朝代在地方行政机构上设置上一直采用郡县制，只是形式上有所变化
元朝开始在地方上设立行省；明朝虽废行省，设三司，但地方行政区划习惯上仍称“省”。这种称谓一直沿用到今天
特点
分封的目的是巩固奴隶主贵族专政的国家政权，分封的对象主要是王族、功臣和先代的贵族。被分封的诸侯需要承担相应的权利和义务，并按照爵位的高低具有严格的等级和不同的特权
郡守和县令都有皇帝任免，他们负责管理人民，收取赋税，征发兵役和徭役等
各行省都是中央政府机关—中书省的派出机构，直接对中书省负责。行省制度作为一种军、政、司合一的地方行政制度，其长官在中书省的领导下有相对独立的行政、军政和司法权
影响
分封制是周朝势力扩大，发展了边疆，巩固了国家政权。但是分封制又造成了春秋战国时期的诸侯割据争霸的局面
郡县制的实行标志着中国古代地方行政制度发生了划时代的变革；有效的加强了中央集权，有利于政治安定和经济发展，加强了对全国的统治，有力的维护了国家统一
行省制度的建立，适应了元朝政府管理空前辽阔的疆域的需要，从而巩固了多民族国家的统一。由于各行省直接隶属于中书省，和中央关系密切，使专制主义中央集权制度进一步发展。行省制度是我国政治制度史上的一项重大变革，对后世影响深远
中国古代地方行政制度从分封制、郡县制到行省制，表明中国古代地方行政制度的形成演变，经历了一个从低级到高级不断发展的过程。郡县制在否定分封制的基础上得到确立和发展，使专制主义中央集权制度进一步巩固，维护了国家的统一和民族团结，对后世影响深远，行省制度有利于各族人民交流和国家统一，促进了民族融合，使中华民族的向心力和凝聚力加强，成为一个不可分割的整体，为我国明清以后的地方行政区划奠定了初步基础
注意：
1、 分封制度主要盛行于奴隶社会的西周时期。在中国进入封建社会以后，之所以很少有朝代采取分封制度，主要原因在于分封制度的实行严重影响了专制主义中央集权制度的加强和国家的统一稳定。即使实行过分封制度的王朝最终也必然要采取措施削弱分封势力，强化中央集权。在中国历史上，主要事例如下：
① 西汉：吸取了秦朝灭亡的教训，为了巩固封建统治，实行郡国并行制。封国分为王国和侯国两级。其中，侯国相当于县，封侯享有租税，无治民权，受所在郡的监督；王国名义上受朝廷节制，实际上于割据势力无异。为此，汉武帝颁布了“推恩令”，规定诸侯王死后，嫡长子继承王位，其他子弟分割王国部分土地为列侯，列侯归郡统辖。其作用在于使王国越分越小，中央集权加强；后来又颁布“附益之法”，不许诸侯王招结宾客，限制诸侯王的活动，诸侯王只能衣食租税，不得参与政事。这使得诸侯王问题得到进一步解决，中央集权大大加强。
② 西晋：实行分封制度，结果导致了“八王之乱”，加速了西晋的衰亡
③ 明朝：明太祖朱元璋一方面极力强化中央集权，另一方面为加强统治，又把儿孙分封到各地去作藩王，导致藩王势力日益膨胀。建文帝上台以后，为强化中央集权，采取了一系列的削藩措施，严重影响了藩王的利益，坐镇北平的燕王朱棣起兵反抗，随后挥师南下，史称“靖难之役”，1402年，朱棣获得了最后的胜利，即位为明成祖。此后，明成祖继续削藩政策
2、 分封制和郡县制、行省制的比较
① 相同点：都是中国古代社会重要的地方行政制度，目的都是巩固封建统治；结果在一定时期内都产生了积极作用；对后世各朝都产生了重大影响
② 不同点：
盛行的时代不同：分封制是奴隶社会的地方行政制度，盛行于西周；郡县制和行省制度是封建社会的地方行政制度，郡县制度几乎盛行于整个封建时代，行省制度确立并盛行于元朝，对后世各朝都产生了重大影响
和中央政府的关系不同：被分封的诸侯国相对独立于中央政府，且权力和地位都可以世袭；郡县则是中央政府属下的地方行政机构，郡守和县令都由皇帝直接任免；行省只是中央最高行政机关
－中书省的排除机构，其行政长官直接对中书省负责
在一定时期内所产生的作用和影响不同：分封制虽然在一定时期内产生过一些积极作用，但长期以来残余势力破坏了国家的统一和社会的安定；郡县制和行省制度不仅在当时有效的加强了中央集权，维护了国家的统一，而且经过后世的调整和补充，其积极作用日益明显
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