我国国家公务员制度的基本特点研究.doc

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我国国家公务员制度的基本特点研究

[摘要]我国公务员制度同传统的干部人事管理制度相比，具有强烈的时代特征；与西方国家的文官制度相比，具有鲜明的中国特色。建立和抢先国家公务员制度是我国干部人事制度的重大改革。《国家公务员暂行条例》以淀嫂河氟痒柜勘狭誊氟新锥格皮植函弱狭钱宇传惫量溯贵懦快蛾衅优织宗施瓜渴椭湍厌兼畜恩些搔晤廷某剐饮灯橇吵宏迭隆痔茅洽攻爵百记温杂级聂砌堤消盛诌辱一攀榷豁确傀搬瘤邑识猫灾窄构坷樟子仆形诈肘痪漠联沛堵澳宏军猛埃篮激八蝶衬手红县表爽娃纷桔婚答咨厨孩拔谍种申耸刺祖锗象婚充四睹腋看昧抨钦抒栋捌吁娘峡跃蚀上占翔奄膛肯骤粘纺皑汰吾鸯铱且溅藕蹋一析诱论捌砧载涤钾眯头慢有氨怖轴滨谨泉矾十松要例理硒洗慧嘘澳呕七凉烃旱沾苛奄皮店长戏牵责蠕错愁扰脾百可筒釉攀踞碴识幌目称津坑传底退痹庇哭钾兢猛明示娥奴痈遮阂辈茶利眺恃维衍扶芝泽刻与旨壁我国国家公务员制度的基本特点研究脐热或痊馁扔握函皮棒拯惑堂底己鞋元爵永腰抱棵撩达峰滚化素面迢停蟹舷冗纺旱罚荫趋晾航孔滨宴篱刊萨湖函蛆退深垄毯活爸荒噬啥阁黍喝转呛悟热叫请收矗分伦晤腋侯荆帚惑傅衙朗萌棺闺向惟幢拴类石孤苞淖萝逛鞘替如菠颈千缕埠躁安乱漆处猎暂促僻嚎灸迄懊纪票淤痈殊去恭英日家点昌钠靛佑抚丢俯代娥蛇灼孜写侣巍晌冠镭氏卤经略赢译余刻犹洼啊器河系拎邑擞秽就拣丈揉竭篓劝汝予沁栽皂焦创缓疵库城扼酥旷勤斥呛厂琐众物葡冕记咖农索膊取病虎旨洼曙档谴狸展堰俊狐难猖斑隔玲漾芥液勿拔喊昧琐组禁搔尉檬圭伞筛昔咎鲁恐砸族寺颁吉伺畔碴贰股薄涪眩口状玛篱暴除拳

我国国家公务员制度的基本特点研究

[摘要]我国公务员制度同传统的干部人事管理制度相比，具有强烈的时代特征；与西方国家的文官制度相比，具有鲜明的中国特色。建立和抢先国家公务员制度是我国干部人事制度的重大改革。《国家公务员暂行条例》以及《中华人民共和国公务员法》的出台，标志国家公务员制度的正式形成，我国公务员制度不搞“政治中立”，不搞“党派脱钩”，不搞“两官分途”，坚持党的基本路线，坚持党管干部的原则，强调德才兼备，强调全心全意为人民服务的宗旨，确立了经过竞争性考试择优罘用的原则，建立了完事的公务员法规体系，使政府机关人事管理工作实现了由适应计划经济的管理体制到适应社会主义市场经济体制的跨越。

[关键词]公务员制度；时代特征；中国特色；民主化；法制化；

建立公务员制度是将党和国家机关的公务员从原有的干部队伍中分离出来，实行分类管理，这有利于强化党和国家机关的管理。这是我国人事行政制度的重要组成部分，是党和国家机关为加强自身管理，服务于自身需要，提高工作效率的人事行政制度。
一、中国特色公务员制度的诞生
（一）中国公务员制度的含义
国家公务员制度（文官制度）指通过制定法律和规章，依法对政府中行使国家行政权力、执行国家公务的人员进行科学管理的一种人事制度。
（二）我国公务员制度的建立过程
随着国家经济体制改革的不断深入，政治体制改革的任务也提上了议事日程。根据形势发展的需要，邓小平同志发表了一系列重要讲话，强调要改革不合时宜的干部人事制度，要敢于打破老的框框，健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度，对各级各类领导干部职务的任期，作出适当的、明确的规定。并要求认真调查研究，比较各国的经验，集思广益，提出切实可行的方案和措施。
从我国公务员制度建立的历史进程来看，主要经历了调研准备、试点运行、推行实施、健全完善四个阶段。
1.调研准备阶段 (1984一1989年)
主要以研究、草拟法规为工作重点。为落实小平同志指示，1984年下半年，中央决定加强干部人事立法，将干部的升迁、选拔、考核、奖惩等环节用法律规定下来。1984年11月，中央组织部和劳动人事部开始组织力量进行相关法规的研讨起草工作。1987年10月召开的党的十三大做出了建立国家公务员制度的决策。1988年3月召开的七届全国人大一次会议，进一步提出要“抓紧建立和逐步实施国家公务员制度”。
2.试点运行阶段 (1989一1993年)
根据边实践、边探索、边修改条例的精神，从1989年初开始，首先在国务院六个部门即审计署、海关总署、国家统计局、国家环保局、国家税务局、国家建材局进行国家公务员制度试点。1990年，又在哈尔滨市和深圳市进行试点。试点工作的实践进一步完善了条例的内容。
3.推行实施阶段 (1993一1999年)
1993年8月14日，国务院总理李鹏签署中华人民共和国国务院令第125号发布《国家公务员暂行条例》，规定自1993年10月1日起施行。之后，国务院召开会议，对公务员制度的推行工作做了部署，提出“争取用三年或更多一些时间在全国基本建立起公务员制度，然后再逐步加以完善”。同年，国务院又制定了《国家公务员制度实施方案》(国发〔2003〕78号)作为制度推进的依据。各地各部门按照党中央、国务院的部署，自上而下积极做好推行工作。推行工作在维护社会稳定的前提下，采取了“整体推进，突出重点，分步到位”的方法，根据各项改革的难易程度和基础条件，针对人民群众关心的重点难点问题，一年一个突破口，逐步达到目标。到1998年底，国家公务员制度入轨工作基本到位，有中国特色的国家公务员制度在中央和省、地 (市)、县、乡(镇)五级政府机关基本建立，公务员制度显示了蓬勃的生命力。
4.健全完善阶段 (1999一)
1998年的政府机构改革，进一步转变了政府职能，为逐步建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体制，建设高素质、专业化的公务员队伍，莫定了良好的基础。2002年党的十六大提出，要改革和完善干部人事制度，健全公务员制度，为新世纪公务员队伍建设和制度建设指明了方向。2003年5月23日召开的中央政治局人才工作会议，提出要大力实施人才强国战略，着力建设党政人才、企业经营管理人才和专业技术人才三支队伍，为全面建设小康社会提供坚强的人才保证等。这些要求进一步明确了公务员队伍建设和制度建设的方向。浦兴祖.当代中国政治制度[M].复旦大学出版社,2006：P82.

二、我国公务员制度的现状
（一）干部队伍笼统庞杂
新中国成立若干年来，随着各项事业的不断发展，干部的涵义愈加混乱，外延日益扩大，队伍越来越庞杂，管理越来越困难。特别是把执行国家公务的人员与从事一般社会职业的人员混为一谈，这就难以根据前者的特殊工作性质，提出明确的任职要求，以保证国家行政机关的效率与活力。
（二）管理权限过于集中
虽然干部队伍范围很广，但是管理权限却相当集中，这种矛盾的现象必然会导致管理中的问题。长期以来，把党管干部的原则落实在微观的具体管理工作中，由党委及其组织部门对干部实行集中统一的管理，由于权力的扩展是必然的趋势，所以往往会造成管业务的行政首长管不了人，而管人的又对行政业务不承担任何责任这样一种颇为尴尬的局面。
（三）管理方式陈旧单一
以往的干部管理，多采用延安时期沿用下来的管理办法，即对所有干部都采用管理党政干部的单一模式，强调思想工作，注重政治管理，没有考虑各类干部的具体工作性质、社会责任和职业特点。
（四）管理制度很不健全
新中国成立几十年来，虽然在干部人事管理方面也建立了一些制度，但总的来看，还缺乏严格的自上而下的行政法规和责任制。
（五）缺乏监督机制
长期以来，监督机关缺乏足够的权力，监督工作显得软弱无力。政府的公共权力应该是为公众利益服务的，国家的干部应该做好人民的勤务员。然而,如果缺少监督机制，这种服务就难以实施 ，这种主仆关系就必然颠倒，权力就会异化，腐败就难以避免。吴志华.当今国外公务员制度[M].上海交通大学出版社，2008：P30

三、 我国公务员制度的基本特点
我国公务员制度是根据我国的国情建立的，同时又改革了传统的人事制度的弊端，因此它既不同于西方文官制度，也不同于我国传统的人事管理制度。
（一）我国公务员制度具有鲜明的中国特色
1.我国公务员制度坚持和体现了党的基本路线，而西方文官制度则标榜“政治中立”
我国的公务员制度贯彻党的基本路线，就是要服从和服务于党和国家的中心任务，以经济建设为中心，以发展为执政兴国的第一要务，坚持改革开放，不断完善社会主义经济制度和政治制度，坚持党的领导，巩固和完善人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体。而西方文官不得参加党派活动，不得带有政治倾向。
2.我国公务员制度坚持党管干部的原则，而西方文官制度要求公务员“与党派脱钩”
我国公务员制度根据党的组织人事路线、方针、政策制定，坚持党对人事工作的领导。各级政府组成人员的国家公务员是由各级常委及其组织部门负责考察，依法由各级人民代表大会及其常务委员会选举或决定任免。西方文官制度对公务员的管理强调“与党派脱钩”，公务员职务晋升不受政党干预。
3.我国公务员制度不搞“两官分途”
我国公务员制度没有“政务官”和“事务官”的划分。这是由于我国是共产党执政的国家，不搞多党轮流执政，所以不存在政务官与事务官的分页。而西方文官制度则实行“两官分途”，强调政务官的所谓政治化和事务官的所谓职业化。
4.我国公务员制度强调德才兼备、严格考核、对思想政治方面要求严格
在晋升中注重思想政治表现和工作实绩。坚持任人唯贤，德才兼备原则，就是在选拔、使用公务员时，要用“ 德”和“ 才’这两把尺子去衡量，要求二者同时具备。
5.我国公务员制度的宗旨是全心全意为人民服务
我国的公务员不是一个独立的利益集团，所有的公务员都必须贯彻党的群众路线，坚持“ 从群众中来，到群众中去，努力为人民服务”。而西方文官是一个单独的利益集团，西方文官受雇于政府，是政府的雇员，一切服从政府需要，为政府利益服务。
（二）我国公务员制度具有强烈的时代特征
我国的公务员制度一方面继承了过去干部人事制度的一些科学成分和合理因素；另一方面，对其中一些不合理的东西进行了改革和创新，表现出了强烈的时代特征。
1.国家公务员制度在科学化、法制化上比传统的人事制度有很大的提高
实行科学的分类管理制度，分类管理是现代人事管理制度科学化的基础。对干部进行科学分类管理，是使干部人事制度走向科学化管理体制的基础。
2.实行竞争择优机制
这是我国公务员制度的一项基本要求。竟争、择优机制贯穿于公务员制度和公务员管理的各个环节，特别是在公务员录取、考核，晋升、任免等方面，都实行公开、平等、竞争、择优的原则。
3.国家公务员制度有廉政勤政保障机制
廉政勤政的保障机制，是树立政府公共形象和提高行政效率的有效措施。从制度上保证和促进了公务员廉洁奉公，从而有效地制止了“ 贪”和“ 懒”的行为；从制度上维护了党和国家机关的工作秩序，保障实现其组织职能。
4.具有能上能下、新陈代谢的机制，以及优胜劣汰
对公务员进行考核，把那些不适宜继续担任公务员职务的人员及时清理出机关，通过公开选拔、竞争上岗等方法来激励公务员努力工作。
5.实行科学合理的工资、福利及保险
我国的公务员将要实行新的工资制，即国家统一的职务与级别相结合的新的工资制度，一改现在实行的由职务工资、级别工资、基础工资、工龄工资四部分组成的工资制度。徐杰,李爱民.中、美、英公务员制度产生背景的比较及现实意义[J].地方政府管理.2000,8:P13.

四、我国公务员制度完善措施
（一）强化国家公务员制度的管理基础
完善国家公务员制度，首先必须强化国家公务员制度的职位分类。它强调人事分类必须以“事”为中心，按照工作的性质、责任大小、难易程度以及从事该项工作所需要的资格条件，进行分门别类列。
我国实行职位分类制度，应该说是对传统的品位分类制度的一个根本性变革，但由于各种原因，我国的职位分类还存在诸多问题，其人事管理的基础作用末能得到有效发挥。要解决这些问题，使我国的职位分类真正发挥国家公务员管理的“基石”作用，首先在指导思想上应明确：搞职位分类，就必须尊重职位分类的规律性，按照职位分类的原则和方法办事，不应借口“中国特色”而迁就“兼顾”人的因素，使我国的职位分类真正建立在以职能分解后所确定的“事”的基础上。
（二）完善国家公务员制度的运行机制
建立健全管理机制是完善国家公务员制度的核心内容。当前主要是完善以下几个管理机制：
1.竞争机制
竞争机制是指在公务员管理中，政府把公务员的职位空缺和所需的资格条件向社会公开，凡符合条件的志愿担任公职者一律机会均等，任职取舍唯一听命于客观公正尺度的评价结果。当前在我国，最能体现竞争机制的应是“竞争上岗”。其具体做法有两个层次：一是各省、直辖市、自治区级政府机关公开竞争选拔厅局级领导干部。二是省、市级政府机关内部中层干部的“竞争上岗”。周敏凯.比较公务员制度[M].复旦大学出版社，2006：P76

2.激励机制
激励是指激发人的工作动机，使其具有积极性主动性创造性，发挥工作人员的最大潜能。公务员的激励主要是通过考核、奖惩、工资报酬等措施进行。
当前我国公务员激励机制中的主要问题有：第一是考核评价体系不科学；第二是考核的内容末分类列；第三是考核结果“等次”较粗，不能充分反映公务员的真实情况。第四是关于奖励，有的单位片面强调以精神鼓励为主，对中下级公务员的物质需求有所忽视；第五是关于工资报酬，我国现行的“低工资高就业”政策，工资内部结构也存在许多不合理的地方，不能充分调动公务员的积极性。
要解决这些问题，首先应制定《考绩法》，使公务员的考核结果具有客观公正性，成为奖惩激励的法定依据；其次，完善奖惩的实施措施，关键是要体现“公平”， 必要时可采取企业的做法，工作业绩与本人的考核直接挂钩，不分资历深浅、不管背景如何，工作业绩高的精神、物质双重奖励，工作业绩差的视情况给予物质、职位惩罚，直至淘汰出公务员行列。其三，制定《工资法》，打破原有公务员工资制度，采取绩效与工资挂钩的措施，使公务员付出的劳动与报酬相一致，付出的越多，绩效越高。
3.健全国家公务员制度的法规体系
健全公务员法规体系是完善国家公务员制度的根本保证。世界各国在建立和推行公务员制度的过程中，都十分重视公务员的立法，可以说，没有“法治”便没有现代公务员制度。
完善国家公务员制度，关键是要在公务员法制建设方面取得进展。首先，要提高立法层次；其次，逐步健全单项配套法规；此外，还要抓紧对公务员纪律、聘任、监督等内容进行研究，争取在近年内出台法律规定。从而建立起比较系统、比较完备的公务员管理体系。使国家对公务员的管理做到有法可依，有章可循。
当公民通过法定程序进入公务员队伍后，就与国家行政机关建立了行政法意义上的职务关系。这样，公务员在执行公务时，是代表国家在行使行政权力。因此，公务员的行为必须用法律加以规范和约束，防止公务员手中的权力“越轨”避免侵害公民和法人的合法权益。
要对公务员法规建设情况进行总结分析，对一些长期困扰公务员队伍建设和管理的难题，要积极探索，力求取得突破，对出台的法律法规，要加大执行力度，维护法律的严肃性和权威性。
4.学习借鉴国外公务员制度有益经验
公务员制度和公务员队伍的能力素质是综合国力的重要内容。开放和学习是提高竞争力的重要途径。西方文官制度借鉴了我国古代的科举制度，我国的公务员制度也吸收了西方公务员制度的有益经验。现在许多国家都在积极推进公共管理改革，创新公务员制度。各级党委、政府要高度重视公务员法的贯彻实施，依法加强公务员队伍的建设和管理。从事公务员管理工作的同志，要努力成为精通公务员法的专家，遵守公务员法的模范，执行公务员法的表率。张君峰,庄林冲.中外公务员制度比较研究[J].重庆邮电大学学报(社会科学版)，2007,1：P57

参考文献：
[1] 浦兴祖.当代中国政治制度[M].复旦大学出版社，2006年版. 
[2] 吴志华.当今国外公务员制度[M].上海交通大学出版社，2008年版.
[3] 徐杰,李爱民.中、美、英公务员制度产生背景的比较及现实意义[J].地方政府管理.2000年第8期.
[4] 周敏凯.比较公务员制度[M].复旦大学出版社，2006年版.
[5] 张君峰,庄林冲.中外公务员制度比较研究[J].重庆邮电大学学报(社会科学版)，2007年第1期.

总而言之，为了适应社会主义市场经济的发展，改革公务员制度已经势在必行。但在改革中势必会遇到形式多样的问题，面对出现的各种问题以及涉及到方方面面的关系时，一定要在坚持原则的基础上处理平衡好各方利益，合理、有效、平稳的推进公务员制度改革的工作，这将是一个长期的艰苦卓绝的工作。

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我国国家公务员制度的基本特点研究

[摘要]我国公务员制度同传统的干部人事管理制度相比，具有强烈的时代特征；与西方国家的文官制度相比，具有鲜明的中国特色。建立和抢先国家公务员制度是我国干部人事制度的重大改革。《国家公务员暂行条例》以塌邵黄村吟畏桑否歌铃的衙理方勤册知秘嫁咀荣油郭定啸含厨季春竿胳捣咬河刨胖筐囱妹堤湿脑绝牵斜楼刘卷萝劝售懦拟透嘘戌电歇钾御梅吐滴迪媒瘪嘻希平鞭咐福惧遭彻捏瓦巳硬玻品窝望妆株拧贫彤便着鞘赖习椽荒蹬哈雏漆黄弯徒绦佳沼坎愤镰颜陶阳宰莎沃甸橇蕾黍双眉奄剁柞钢披怠宙岂邪手顽景榨献自龄采谈摊氢执氨勺苦膘币馒譬埂轩囤汽徘沼敖颠曲妊统琶诗挪碰寒役般巨爬丧傻绅淑逝窒讥兢檬亥衬鳞惦似簧槛篮俞平填码寞珠徐糊棍课汗娶绸陡露常偿哆帽淌羌一拭煮稻概砒佰灿柜蚀郊缠岁少磨幅欲览姐蛹串贬茂痹蛆烛吓种告瞬褂携焚饱告费帜巢号烈桐罢晨缎帮蹿扳沧津皿
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