建设项目竣工环境保护验收监测管理的现状评析与对策探讨.doc

建设项目竣工环境保护验收监测管理
的现状评析与对策探讨
张 强 商 博

(山东省环境监测中心站，济南市历山路50号，250013，0531-86590019)

摘 要 分析了建设项目竣工环境保护验收监测在环境管理制度中重要意义、作用和当前存在的突出问题，对明确验收监测性质和定位，创新机制，建立健全制度，规范和提高验收监测管理水平等，提出了具体对策措施。
关键词 建设项目 验收监测 管理 对策

1 建设项目竣工环保验收监测管理的进展与不足
建设项目竣工环境保护验收监测（以下简称验收监测）是“三同时”管理制度的重要组成部分，是环境监督执法的标尺、依据，是防止污染物超标排放和实现总量控制的一道“闸门”；是环境保护工作落实科学发展观，适应全面推进、重点突破新形势的重要内容。假若我们不把好这道关口，依靠建设项目环评审批消化总量，依靠企业环保工程削减总量就可能成为一句空话，今天的新项目，就可能就成为明天的污染源。
近年来，为贯彻落实《中华人民共和国环境影响评价法》和《建设项目环境保护管理条例》（国务院令第253号），各级政府将落实环境影响评价和“三同时”等制度作为年度环保执法检查的重要内容，环保部门强化环境监管，切实把住建设项目环保准入关，“三同时”执行率明显提高。为保证验收监测质量，原国家环保总局在试行[1995]335号文的基础上，制定发布了《建设项目环境保护竣工验收监测技术要求》（环发[2000]38号，以下简称38号文），并于2001年12月颁布了《建设项目竣工环境保护验收管理办法》（以下简称13号令）；自2006年起，陆续颁布了电解铝、火电厂、造纸工业和港口等10多项建设项目竣工环境保护验收技术规范，对重点行业的建设项目竣工环境保护验收工作和竣工后日常监督管理做出了规范要求。
但一些地方在建设项目竣工环境保护验收管理上仍存在不少问题，突出表现在几个方面：
一是“三同时”制度审批把关不严，执法监管不力。尽管环保部13号令和38号文中对竣工验收的时限做出了明确规定，但在实际执行过程中，由于管理部门对建设单位未按期申请验收的疏于查处，对时限执行的要求缺乏强制性，加上建设单位自身验收积极性不高，造成少数企业未经过竣工环保验收即违规投入生产和长期处于试生产阶段，或敷衍塞责难以在规定时间完成验收监测。
二是重视程序过场，疏于严防死守。部分环评现状监测流于形式，数据失实，分析预测不当，评价结论不明，环评审批不落实，环保设施擅自变更或运行不正常，难以符合验收条件影响验收正常进行。
三是主管部门对建设项目竣工验收监测工作性质界定不清，定位模糊，验收监测是属政府职能行为还是为项目建设单位提供监测技术服务没有明确的界定。38号文规定“建设项目环境保护设施竣工验收监测有环境保护行政主管部门所属的环境监测站负责组织实施”；但在随后颁布的13号令中却规定验收监测由建设单位委托有相应资质的监测机构承担，将政府职责转成法人责任，将组织验收监测推向市场化。
四是目前全国没有统一的验收监测收费标准，各地方收费标准差别较大，且对于验收监测工作中的方案和报告编制、环境管理检查、公众调查等方面没有明确的收费规定，造成了收费政策商业化，各地在验收监测收费过程中掌握的尺度不一，对于同行业、同规模的建设项目，验收监测收费水平差距较大。
五是验收监测机构准入制度亟待规范，由于对于验收监测资质管理的配套措施和实施细则等没有具体规定，致使有些不具备条件的社会机构参与验收监测工作，造成验收监测质量下降，存在总量失控和超标排放的隐患，项目建成验收后成为新的污染源，致使地区环境质量长期得不到改善，环境管理难度加大。
六是验收监测成果应用不广泛。验收监测对每个竣工建设项目的环保设施建设、运行情况，主要污染物排放浓度、总量情况，环评批复落实情况，环境管理等都做出了全面详细的监测与核查，其结果客观反映出企业正常生产条件下“常态”排污情况，不仅是竣工环保验收的技术依据，还是企业投产运行后环保部门进行日常监管的“镜子”和“标尺”，是检查企业的生产、治污和排放是否正常，发现偷排现象和监测数据背离实际的主要途径。但在13号令和38号文中未对验收监测成果的使用做出更进一步的规定，各级环保部门大多也没有在环境监管中使用验收监测数据，验收监测报告成为建设项目投产运行的“敲门砖”和“通行证”。

2 加强建设项目竣工环保验收监测管理的对策探讨
2.1 进一步明确验收监测管理的性质、定位
各级环保部门对建设项目环评和“三同时”的审批权和监督管理权是政府责任和依法行政行为，竣工环保验收的性质是行政主管部门组织进行的政府验收而不是法人验收，验收监测是政府环保验收的基础，具有执法监督性。原国家环保总局《污染源监测管理办法》(环发[1999]246号)中明确规定了“三同时”项目与现有污染源治理项目竣工验收监测等是污染源监测的重要内容，以及各级环境保护局所属环境监测站具体负责对污染源进行监督性监测的职责要求。因此各级环保部门应明确定位，履行职责，严格管理建设项目竣工环保验收工作，下达竣工验收计划并委托有关机构实施竣工验收监测，不宜实行建设项目法人委托制，从源头上把住建设项目投产环保准入关。
2.2 强化对建成项目试生产和验收的监管
各级环保部门应按照“分级审批、属地监督管理”原则，加强对辖区内建成项目“三同时”制度落实情况的监督检查，清查未通过环保验收的试生产项目，监督、督导超期试生产项目限时向有审批权的环保部门申请完成竣工环保验收；对于故意减少环保投资，漏上和缩小污染防治设施规模或不按规定配建到位，以及未经环保部门验收擅自投入生产或使用等违反“三同时”制度的建设项目，不姑息迁就，严肃依法查处并追究责任，或按审批权限及时报告上级环保部门；对符合竣工环保验收条件的，及时组织验收监测；严把验收监测关,明确验收程序、职责、标准；对达不到要求的，一律不予验收合格，并责令限期整改；将严格控制新建项目的污染物排放和总量控制要求贯穿于验收监测过程中。
2.3 建立建设项目验收监督管理评估机制
建设项目的监督管理是一项错综复杂的系统工程，技术含量高，周期长，环节多，程序复杂，需要环评、监测等部门严格按照规定的程序、技术规范做好相关工作，才能科学、高效地实施好监督管理的重任。“无规矩不成方圆”，各级环保部门应建立和落实项目监督管理责任制，实行对项目的环评审批、试生产（运行）和竣工验收监测的全过程跟踪评估，纳入监督管理的重要内容。
首先是严把验收监测质量关，防止建设项目竣工后成为超标排污的新污染源。验收监测是反映建设项目环评审批和“三同时”执行结果的标志，是建设项目监督管理的技术依据，对预防和减少环境影响起到至关重要的作用。验收监测在作为建设项目“三同时”管理技术依据的基础上，环保主管部门应对竣工验收监测的组织形式、验收程序、验收标准的执行情况及结论等进行监督检查，考核评估验收监测工作成效。发现有违反国家规定的或质量不合格甚至弄虚作假行为的，应当责令监测单位进行整改，降低或取消其验收监测资质。
二是尽快实行环境影响评价后评估制度。环境影响评价法实施以来，对抑制“两高一资”项目无序扩张，保护生态环境起到了积极有效作用。但由于环评体制和机制尚不完善，且不少建设单位环保意识淡薄，项目投产后出现了超标排放、严重污染环境等问题。环境保护主管部门可依据验收监测结果，结合建设项目正式运行后的污染源监督监测数据，对建设项目的环评质量和落实效果予以评估，落实责任追究制，作为完善建设项目的监督管理的一项重要环节。
三是拓展验收监测数据使用范围，建立常态排污监控机制。验收监测是在建设项目竣工后生产负荷、环境设施正常运行下实测的结果，代表了该建设项目常态下的污染物排放水平，可以作为新建企业日常环境监管、核定企业排污总量指标，发放排污许可证等方面的依据。因此，可依据验收监测结果，建立企业常态排放水平和总量指标管理台帐的纸制和电子档案，结合污染源在线自动监测系统的实时监测数据，对排污企业偏离正常生产、治污状态下的排放情况进行监控，及时调整数据，实行动态管理，有效控制排污企业偷排偷放、超标排污的环境违法行为。
2.4 慎重推行验收监测向社会机构开放
建设项目监督管理是环保部门的法定职责，竣工环保验收监测是污染源监督性监测的重要内容，是防止污染物超标排放和实现总量控制的最后一道“闸门”。 各级环保部门应建立健全各项建设项目监督管理机制并严格把关，其所属环境监测站严格按照规定负责组织实施竣工环保验收监测，为政府监管提供技术支持是环境监测份内的工作职责。在当前验收监测管理配套规章制度不健全，社会服务机构技术水平参差不齐，建设单位对环保认识自律性不强的情况下，不宜将验收监测盲目推向市场，防止建设项目监管制度性的失责。
第一，明确以验收监测工作以各级环保部门所属的环境监测机构为主，分级承担，各负其责；如果同级环境监测站不具备验收监测能力，则由上一级环境监测站负责组织实施。第二，强化责任意识，慎重推行非环保系统环境监测机构和社会第三方机构承担验收监测工作，选择少数监测能力和技术水平较高的社会服务机构进行试点；建设项目管理职能部门应对其允许涉足的行业范围与相应地责任追究作出明确的规定，并委托所属环境监测站对其验收监测质量进行审核，确保验收监测工作质量，不符合规定的监测报告，不得作为环保部门项目验收的依据。第三，随着社会经济发展的阶段性变化和企业环保责任意识的提高，坚持在恪守政府职责的框架下对验收监测机构社会化要求作出相应的变革，在国家和省级环境保护主管部门统一管理前提下，逐步形成环境监测机构和社会服务机构共同承担的良性发展格局，主动适应时代进步的要求。
2.5 加强验收监测机构管理
建立验收监测机构等级资质认可和人员持证上岗制度，提高建设项目验收监测准入门槛。依据国家对建设项目进行分级管理、分级验收的规定，对验收监测单位实行分国家、省、市、县四级管理。除各级环保部门所属环境监测站具有同级审批权限建设项目验收监测的资格外，非环境保护部门所属的环境监测业务机构和社会服务机构，根据其技术能力、仪器装备、人员素质和质量管理水平，经省级环境保护部门认定考核合格者，颁发相应的验收监测等级资质。获得等级资质的验收监测机构受环保部门委托，可从事本级及以下所规定范围内的验收监测工作，并接受所在地环境保护部门所属环境监测机构的监督检查。验收监测应实行持证上岗制度，监测人员要获得省级环境保护主管部门颁发的资格证书。建立验收监测工作的监督考核机制，保证验收监测质量。对获得验收监测资质的机构，所在地环境保护部门所属环境监测机构应定期组织监督检查，并结合建设项目投产运行后的监督性监测结果，考核评估验收监测工作成效。发现在验收监测中有弄虚作假、玩忽职守、徇私舞弊行为的，建议省级环境保护主管部门依照有关规定责令监测单位进行整改，降低或取消其验收监测资质。
2.6 提高验收监测机构内部管理水平
各级验收监测机构应结合环保竣工验收要求变化的特点，进一步细化完善验收监测专项工作制度。一是严格执行验收监测资料提交制度，验收监测机构收到委托书后，凡是建设单位未按规定要求提供资料不全或虚假的，应在送交单上签章和注明日期。二是建立验收监测条件责任认可程序，验收监测机构在进行现场踏勘调查时，要认真对照环评报告书（表）和批复的要求，初步判断是否具备验收监测条件。如发现项目实际建设中有地址变更、产品或工艺重大调整、生产规模大幅增加、燃料类型改变、污染防治设施未建、项目建设周期超过五年以上等原则性变化的，均须进行勘查登记并要求建设单位责任人签章，明确责任；并向环保行政主管部门提交书面报告，待监管部门依法对建设单位进行相应处理并完成整改之后，再重新申请该项目的竣工验收监测工作。三是严格验收监测报告制度，切实加强验收监测全过程的质量控制和保证。验收监测方案和报告应严格按照国家和地方有关依据编制，全面说清企业对环评批复要求落实情况，实际负荷和工况条件的污染物排放浓度和核定总量情况，以及企业存在的环保重大问题；落实验收监测方案与报告的预审制度，方案与报告应经环境保护主管部门审核后实施或印发。四是建立验收监测调度制度，监测机构内部负责验收的管理科(室)，应对每个实施验收监测中的建设项目单独建档，并进行全程、动态的计划管理，协调、调度验收监测工作进度，并及时将信息向环境保护主管部门汇报。
2.7 健全验收监测收费管理制度
验收监测是建设项目竣工环境保护验收工作的重要依据，技术性强、内容繁杂，既有现场监测和采样，又有实验室仪器分析；既有现场勘查、调查产生的交通食宿费用，又有方案与报告编制、印刷的费用，耗费大量地人力物力成本。对验收监测实行有偿收费并要求由建设单位承担，是落实“谁污染谁治理”环境责任的具体体现，也是节约财政开支，增加财政收入的一条渠道。但环保行政主管部门对验收监测收费只有原则性规定，缺乏相应地管理制度，对收费性质、标准、程序及使用等没有明确规定。如原国家环保总局环发[1999]246号文中规定了“建设项目“三同时”竣工验收监测等所需经费由排污单位承担，收费持省级以上物价部门颁发的收费许可证并按国家规定的监测服务收费标准执行”；环发[2000]38号文中却只提出“建设项目环境保护设施竣工验收监测收费按有关规定执行”；长期以来各地验收监测机构基本上是采用市场化的协商收费方法。由于没有统一的收费标准或原定标准已经严重背离了我国市场经济条件下物价水平，验收监测单位在经费预算编制时依据不足，随意性强，造成建设单位提出异议拒签委托合同，导致监测机构难以在规定期限内进行现场监测和提交报告，影响了政府公信形象和建设项目监督管理工作的顺利进行。为规范验收监测收费行为，维护监测机构和建设单位的合法权益，建议环保部应完善现行的收费管理制度，遵循公开公平、有偿服务的原则，协调财政、物价部门制定全国统一要求、分类指导、可操作性强的验收监测收费标准和管理办法，明确收费程序、成本开支和使用原则，加强对收费的审计监督管理，地方政府借鉴国家关于收费的有关规定，按照建设项目的行业、投资额和环境监测调查内容，结合当地价格水平制定政府指导价，把收费纳入规范化、法制化的管理轨道，使验收监测工作按照管理规范顺利进行。

参考文献
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[2]山东省人民政府办公厅.关于加强建设项目污染物排放总量控制有关问题的通知[Z].2007-08-22
[3]山东省人民政府办公厅.关于加强危险化学品建设项目安全管理工作的通知[Z]..2006-12-21
[4]江苏省环境保护厅.关于加强建设项目竣工环境保护验收监测工作的通知[Z].2006-02-20
[5]林帅.关于环评和环保“三同时”制度落实情况的经常性监管问题[OL].青岛市人民政府法制网.2008-10-09

作者简介：
张强，男，1974年生，山东省环境监测中心站监测管理科副科长，工程师。
商博，男，1957年生，山东省环境监测中心站副站长，高级工程师。2010年读书节活动方案
一、     活动目的：
书是人类的朋友，书是人类进步的阶梯！为了拓宽学生的知识面，通过开展“和书交朋友，遨游知识大海洋”系列读书活动，激发学生读书的兴趣，让每一个学生都想读书、爱读书、会读书，从小养成热爱书籍，博览群书的好习惯，并在读书实践活动中陶冶情操，获取真知，树立理想！
二、活动目标：
1、通过活动，建立起以学校班级、个人为主的班级图书角和个人小书库。
2、通过活动，在校园内形成热爱读书的良好风气。
3、通过活动，使学生养成博览群书的好习惯。
4、通过活动，促进学生知识更新、思维活跃、综合实践能力的提高。
三、活动实施的计划
1、 做好读书登记簿
（1） 每个学生结合实际，准备一本读书登记簿，具体格式可让学生根据自己喜好来设计、装饰，使其生动活泼、各具特色，其中要有读书的内容、容量、实现时间、好词佳句集锦、心得体会等栏目，高年级可适当作读书笔记。
（2） 每个班级结合学生的计划和班级实际情况，也制定出相应的班级读书目标和读书成长规划书，其中要有措施、有保障、有效果、有考评，简洁明了，易于操作。
（3）中队会组织一次“读书交流会”展示同学们的读书登记簿并做出相应评价。
2、 举办读书展览：
各班级定期举办“读书博览会”，以“名人名言”、格言、谚语、经典名句、“书海拾贝”、“我最喜欢的＿＿＿”、“好书推荐”等形式，向同学们介绍看过的新书、好书、及书中的部分内容交流自己在读书活动中的心得体会,在班级中形成良好的读书氛围。
3、 出读书小报：

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