浅谈农村宅基地管理[1]1.doc
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1、农村宅基地管理初探加强农村集体建设用地管理,有利于农村建设用地的节约利用,有利于改善农村人居环境和生产条件,对较好地保护耕地、加快推进社会主义新农村建设,保障农村经济健康发展具有非常重要的意义。目前,农村集体建设用地存在的突出问题就是宅基地的管理。据统计,宝鸡市有农村户数701768个,农村人口277883人,宅基地实际占用面积为64.3万亩,其中有8182户为一户多宅,所占面积达3218.68亩。笔者经过这几年的工作实践,浅谈自己一些认识。一、农村宅基地存在的突出问题1、法规政策不完善。近年来,随着工业化、城市化进程的加快,许多有条件的农民先后在城镇定居而原在农村的宅基地却长期空置。据统计,
2、“十五”期间我省城镇化水平从31%上升到36%,大约有近200万农业人口转为城镇人口,如果按户均5-6人计算,约有33万-40万户从农村迁移到城镇、造成约1万公顷的闲置宅基地。现行的土地管理法规都偏重于对新增宅基地的审批管理,对闲置宅基地如何依法管理、合理退还等没有具体规定,对实际的违法违规的行为缺乏约束,没有形成一套合理有效的农民宅基地退出机制,造成农村村民在宅基地使用方面只有权利,没有责任,只愿占有,不愿退出,保留超占宅基地的成本很低。2、村庄分散,缺乏规划。长期以来,由于农村集体土地无偿使用,加之圈大院的思想在很多人头脑中根深蒂固,建房户不但多占地,而且占好地,纷纷向村外扩张。要么是“线
3、状”扩张、农民建新房“沿公路爬”,公路、村内道路通到哪里新房建到哪里,形成马路住宅;要么是“块状”扩张,新建住宅不断向村外延伸,在村庄四周建房,村内破破烂烂,形成“空心村”。结果房不成排,路不通畅。由于村庄规划的严重滞后和缺乏,致使大多数村庄建设随意性大,村庄整体布局杂乱无序。3、面广线长,管理工作比较薄弱。由于农村宅基地量大面广线长,基层土管所力量薄弱,没有能力实施经常性地现场跟踪管理,不能及时发现村民在建房中出现私自扩大面积,变更位置,私下调换宅基地等问题,往往等发现问题时房屋已经建成,依法处罚非常困难,尤其是乡镇土管所实行统一管理后,它所管辖的范围已不是一个乡镇、而是一个区域,而且国土所
4、缺少工作车辆,工作条件简陋,管理手段落后,对农村宅基地的日常管理难以到位。4、宅基地管理难度加大。一是农民建房选址难控制。由于多数村庄没有实施村庄规划,农民建房完全凭个人意愿随意选址。这种选址的随意性造成农村居民点零乱无序,制约和阻碍农村经济发展,并且容易产生土地纠纷,影响社会稳定。二是耕地占补难平衡。过去农民建房根据其使用耕地的等级缴纳不同标准的耕地开垦费,控制了耕地使用规模。开垦费以县(区)为单位,统一收取,统一使用,解决了用地农户造不了地,村级组织无力造地的问题,确保了耕地占补平衡。建房收费取消后,使用耕地和未利用土地建房只缴纳5元土地证书工本费,且在耕地上建房省工、省时、省钱,一些农民
5、就打起了耕地的歪主意。据调查,使用耕地建房平均每户可节省资金2000元以上。当前,申请使用耕地建房的农户大幅增加。但大多数村集体无经济实力,特别是在山区和贫困地区的村集体根本没有资金补充耕地。因此,农民建房占用耕地靠村委会“占一补一”很难落实。三是农民违法建房难查处。土地管理法第七十七条规定,对农村村民违法建房的处理只能是拆除,这在实际工作中难以操作。建房农户多居住困难,新房拆除后,无力再建,不得不回到原来的旧房居住。还有些农民在新房动工时已拆除旧房,如将违法建房的房屋依法拆除,这些农户便无处居住。这对改善农民居住条件和发展农村经济十分不利,也会产生许多不安定因素,影响农村稳定,尤其是建房收费
6、取消后,许多农民误认为不用交钱就是不用报批,违法用地建房增加。二、宅基用地存在问题原因分析1、部分乡镇、政府和村级组织是涉地违法的主体。首先是违法现象的群发性。根据全国多次卫片检查显示和通过我们的调查,农村宅基地违法呈现出群发性态势,多数乡镇和村庄都有。其次是违法主体的多样性。据调查,在农村集体建设用地管理中,违法主体既有村民等自然人,也有村委会、村镇企业等法人组织。总体上看,各类违法案件很多都有政府部门或者村委会的影响,特别是村委会以发展经济招商引资等为名,把企业和个人绑在违法占地的“战车”上作为人质。再次是违法行为的复杂性。非法占地、破坏耕地、非法出租等行为均有发生、但又以村委会非法出租以
7、及企业、个人非法占地为主要违法行为。例:在2007年进行的“土地执法百日行动”中,在我们查处的九起违法占地案件中,有八起是村级和个人违法占地案。2、部分乡镇、政府和村级组织管理职责的缺失和越位。首先是乡镇政府管理职责的缺失。按照土地管理法第三条的规定,各级人民政府(含乡镇人民政府)应采取措施,全面规划、严格管理,保护、开发土地资源,制止非法占用土地的行为。国务院颁布的基本农田保护条例第六条也规定、乡镇人民政府负责本行政区域内的基本农田的保护管理工作。但在实际工作中,在处理发展经济与保护耕地的关系上,乡镇政府过多地把天平向促进经济发展的方向倾斜,在以经济建设为中心的幌子下,没有能够正确履行耕地保
8、护特别是基本农田保护的责任,这种缺失是造成土地违法行为多发的一个重要原因。其次是村级组织的管理越位。有些村委会实际上以所有者和管理者的双重身份履行“第二国土局”的职能。按照土地管理法的规定,农村集体经济组织或者村委会是集体土地所有者的代表。既然是所有者,那么,按照村委会逻辑,村委会当然可以充分享有对土地的占有、使用、收益和处分的权利。然而,按照土地管理法用途管制的规定,集体土地所有权是一种不完全的所有权,集体经济组织或者村委会在行使所有权的同时,应当遵守土地用途管制的要求。但在实际中,一些村级组织以发展经济和履行村民委员会自治法赋予的权利为说词,片面理解土地管理法的法律制度,以所有者和管理者的
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