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政府投资建设项目合同管理探讨
摘要：在当今建设工程项目管理中，合同管理越来越受到人们的重视，尤其是政府投资项目。合同管理的完善与否直接影响到政府投资项目总体目标的实现。本文在分析当前政府投资项目合同管理的现状的基础上，探讨了政府投资项目的合同管理重点，以实现政府投资项目的目标。
关键词：项目管理；合同管理；现状；签订阶段；执行阶段
随着市场经济的不断发展，工程建设事业的竞争日益激烈，要实现工程项目管理的目标，就必须对项目设施的各个环节和全过程实施有效的合同管理。合同管理贯穿于工程实施的各个方面和全过程，作为其他工作的指南，合同管理对整个工程项目的顺利实施起着总保证和总控制的作用。特别是政府投资项目，如果没有合同意识，就不能明确项目整体的目标；没有合同管理，项目的管理就难以有高效率，就不可能实现项目的预期目标。
1 合同管理是项目管理的核心
政府投资项目的项目管理，是为了实现预定目标，对工程项目从投资决策、设计规划、施工建设、交付使用的全过程进行计划、组织、指挥、协调和控制等活动，以有效地利用有限的人力、物力、财力、信息、时间和空间，并以最低的投入取得最佳经济效益、社会效益和环境效益的过程。合同管理是工程项目管理的关键载体，工程项目各项工作的实施都是围绕合同总体目标来运行的，因此，有效的工程项目管理是通过有效的合同管理实现的。合同管理是工作始终贯穿于项目管理的全过程。项目工程建设的工作过程概括起来就是两个环节：一是签订合同，二是执行合同。1、合同管理是市场经济的要求。市场经济是法制经济，合同管理其实就是法制管理。2、合同管理是维护双方合法权益的基础。合同规定了双方在合同执行过程中的责、权、利。3、合同是工程实施过程中合同双方最高行为准则。合同确定工程项目的成本、工期、质量、安全等目标，规定着合同双方责权利关系。合同管理对项目的进度控制、质量管理、成本管理、安全管理起着总控制和总协调作用。
2 政府投资建设项目合同管理的现状
2.1 合同法律环境欠佳
一是我国建筑、合同法律体系还不够完善，部分法律条文不够严谨，有漏洞可钻，造成建筑市场运行尚不规范，合同约束力不强。二是有法不依的现象十分严重、执法不严的问题时有发生。三是缺乏切实可行的合同范本，实施操作时很难把握。
2.2 合同管理意识淡薄
合同管理意识淡薄体现在合同管理体系和制度建设不健全。一是不签合同，政府投资项目不少是政绩工程，只重视成果，不重视过程，为了赶进度，不签订合同就匆匆上马。二是乱签合同，合同归口管理、分级管理和授权管理机制不健全，谁都可以签合同。三是缺乏对合同管理的有效监督和控制，合同管理程序不明确，缺少必要的审查和评估步骤。四是没有设立专门进行合同管理的部门或机构，合同管理混乱。
2.3 合同管理水平低
由于政府投资项目管理人员往往是某某机关的人员，并非专业人员，专业素质一般较低，合同管理水平普遍不高。一是合同条款与招标文件不一致，造成损失。二是合同中一些实质性内容含糊不清，容易引起纠纷。三是由于利益驱动，在一些条款的内容上主动让步。四是履行合同不力，不按合同办事，经常出现违约情况，造成索赔。五是不重视合同文本的分析，合同的主要条款漏项，缺陷较多。
3 政府投资建设项目合同管理
从合同管理的角度看，整个建设项目的过程分为两个阶段，合同签订阶段和合同执行阶段。政府投资项目基本上实行招投标，招投标过程就是合同签订过程，而项目实施阶段就是合同执行阶段。
3.1 合同签订阶段的管理
3.1.1 招标代理机构的选择
政府投资项目的招投标工作一般通过招标代理机构进行，由于目前市场上招标代理机构良莠不齐，选择优秀的招标代理机构至关重要，因为直接影响后续招投标工作的成败。一是通过公开招投标选择招标代理机构，选择有资质的、信誉良好的、具有丰富招标代理经验的招标代理机构。二是在招标代理合同中设立惩罚条款。由于目前市场上招标代理机构只追求业务数量，忽视招标文件编制水平的提高，在招标代理合同中设立惩罚条款很有必要。可以规定招标代理机构应对招标工作中所出具有关数据的计算、技术经济资料等的科学性和准确性负责，如出现重大偏差，扣除代理费的一定比例。招标文件的主要条款出现重大失误，扣除代理费的一定比例，并承担相应的赔偿责任。
3.1.2 设计合同
设计合同的管理注意以下几个方面：一是通过公开招投标进行方案设计招标。但应注意到现行招投标方法的重技术、轻经济的弊端，设计方案的定标应根据设计方案的优劣、投资估算的经济性和合理性、设计进度计划等综合确定。二是在必要的情况下，为了避免设计单位重技术、轻经济的弊端，可以对方案设计、初步设计、施工图设计阶段分别进行招投标。三是在设计合同中设立限额设计条款。规定若因设计单位的原因突破投资限额，设计方必须修改、返工，并应承担由此带来的损失。当然，同时也应对设计单位优化设计取得的经济效益给予适当奖励。
3.1.3 施工合同
由于施工合同涉及的金额占项目总成本的比例很高，因此，施工招标文件的编制必须严格认真。
(1)招标文件专用条款的编制
《招投标法》第四十六条规定“招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议”，第五十九条规定“招标人与中标人不按照招标文件和中标人的投标文件订立合同的，或者招标人、中标人订立背离合同实质性内容的协议的，责令改正”。《合同法》第三十条规定“承诺的内容应当与要约的内容一致。受要约人对要约的内容做出实质性变更的，为新要约。有关合同标的、数量、质量、价款或者报酬、履行期限、履行地点和方式、违约责任和解决争议方法等的变更，是对要约内容的实质性变更。”可见，施工合同中的专用条款是实质性内容，必须在招标文件的编制时予以明确。专用条款应明确下列内容：
①预付工程款的数额、支付时间及抵扣方式；
②工程计量与支付工程进度款的方式、数额及时间；
③工程价款的调整因素、方法、程序、支付及时间；
④索赔与现场签证的程序、金额确认与支付时间；
⑤发生工程价款争议的解决方法及时间；
⑥承担风险的内容、范围以及超出约定内容、范围的调整办法；
⑦工程竣工价款结算编制与核对、支付及时间；
⑧工程质量保证金的数额、预扣方式及时间。
(2)清单的编制
清单编制力求清晰、准确。在清单模式下，招标人主要承担工程量清单编制的风险，2008年清单规范对清单编制提出了更高的要求。如果清单的工程量不准确，投标人可能合理利用规则进行不平衡报价。如果漏项或者项目特征描述含糊不清、工程内容阐述不全面引起承包商理解的错误，可能会引起变更和索赔。因此，必须重视工程量清单的编制，工程量清单编制做到工程量准确、清单项目完整、项目特征描述清晰。
(3)招标控制价的编制
编制好招标控制价，把它们控制在合理造价的下限，但并非越低越好。
3.2 合同执行阶段的管理重点
(1)制定合同管理规划
对签订的合同进行评估，依据合同的内容及相应的责、权、利，制定相应的管理方案和措施，制定合同管理规划，明确合同管理的目的、内容、程序、方法，在执行过程中，对合同进行动态管理。
(2)按合同要求履行义务
首先是发包方应积极主动地在规定的时限内履行义务，以起到模范带头作用。其次是检查、督促承包方及时履行义务。
(3)处理好合同纠纷、索赔与反索赔的工作
由于项目实施过程中情况的复杂性和多变性以及项目参与各方利益的不一致，合同纠纷是难免的，索赔与反索赔是正常情况，应根据合同的相关规定处理，以维护各方的合法权益。
(4)严格现场签证制度
工程项目施工过程经常出现各种与合同约定不符的情况，必须及时办理现场签证，应按合同约定的程序、时限、权限办理。
(5)做好工程验收工作
工程竣工验收是对工程建设全过程中合同履约情况的最终检验，如发现承包方没有完成合同约定的义务，应及时予以弥补和纠正。
4 结语
总之，要实现工程项目管理的目标，就必须对项目设施的各个环节和全过程实施有效的合同管理。在政府投资项目建设过程中，业主单位必须严格按国家规定的合同管理制要求实施操作，在合同签订、管理、执行中，真正树立责任意识，积极主张业主方相应的权利，加大管理力度，强化合同执行的严肃性，保障政府投资项目高效、安全运行。
参考文献
[1] 胡卓民，论政府投资建设项目施工合同管理[j]中国科技博览，2011.11
[2] 陈爱芳，加强政府投资建设项目财务管理和财务监督[j]中国新技术新产品，2008.17