消防行政执法规范化浅析.doc

消防行政执法规范化浅析-参加公安部公安机关执法细则电视电话会议辅导讲座有感2009年5月1日新修订中华人民共和国消防法正式实施，对预防和减少火灾危害、保护人身和财产安全、服务全面建设小康社会、促进消防执法规范化，发挥了极其重要的作用。根据笔者近年来从工作中掌握的情况来看，消防部队在实施消防执法规范化程度、执法质量和水平总体上都有较大进步和提高，但与严格公正文明执法的总要求还有不小差距。因此，为认真贯彻落实新修订的中华人民共和国消防法，探索实现消防执法规范化建设的对策措施，树立和维护公安消防执法的良好形象，是当前和今后一个时期的重要课题。一、当前，消防执法工作中存在的主要问题应该说，绝大多数公安消防机构和广大消防监督人员，为经济社会发展、人民群众安居乐业做出了重要贡献，消防监督队伍的本质和主流是好的。正如孟建柱部长在2009年1月18日部消防局党委扩大会议上指出的那样，“公安消防部队是一支政治坚定、作风优良、纪律严明、业务过硬的队伍，是一支关键时刻敢于冲锋陷阵、善于攻坚克难、勇于牺牲奉献的队伍，是一支党和人民完全可以信赖的有坚强战斗力的队伍。”但是，我们也要明白，几千年的封建残余思想、市场经济的消极因素对消防执法行为的影响不可低估，主要表现在以下方面。（一）侵害人民群众合法权利。作为消防监督人员，都知道违法犯罪是要承担相应法律后果的。可是，少数消防监督员仍然是平等、公正和法律意识淡薄，没有把人民当父母，以管人者自居，高高在上，态度恶劣；有的对待群众咨询、办事、求助，脸难看、语言生硬和作风拖拉；有的办“人情案”、“关系案”，吃拿卡要，甚至向企业索取本部门“赞助费”、 个人“辛苦费”，利用手中的权利徇私舞弊，以权谋私。如2007年8月，某消防支队罗某在任支队长、政委期间，利用职务上的便利，为多家消防工程、房地产公司以及被监督单位谋取利益，非法收受他人现金、银行卡、手表等达50多万元，被法院以受贿罪判处11年徒刑。（二）执法不遵守法规规定。作为执法主体的各级公安消防机构，应当无一例外地学法、懂法、守法、会用法，但工作中违反法律法规、规章制度，执法违法的现象却时有发生。一是不按规定程序立案、调查、告知、裁决、执行等；二是把建筑、场所、个体工商户当成单位，违法主体界定不清；三是超越法定权限行使职权，越权许可、审批，造成 “乱收费、乱罚款、乱扣押”；四是证据意识差，不按照法定程序收集、保存证据；五是对行政自由栽量权的种类、数额、情节、方式、时限把握不准，或者对行政自由栽量权的法定性、专属性、合法性、广范性、特定性和自主选择性理解不透，导致同一种违法行为出现不同的处理结论；六是法律文书制作，用语不规范，马虎了事，漏洞百出。如2008年，云南省消防总队对全省消防执法质量进行了考评，抽取执法档案中，有部分档案不同程度存在执法行为不规范，现场检查消防检查、验收合格的工程，有部分工程仍然存在火灾隐患，有部分执法档案存在法律依据用错的情况，还有消防监督检查记录不全面，火灾隐患界定不明确、整改措施不具针对性，疏散通道、安全出口被占用、锁闭、疏散门开启方向错误，消防控制室报警器备用电源、声光报警不能联动、报警系统不能正常运行，人员密集场所只有一个疏散楼梯等；在火灾事故调查中，有部分火灾调查档案不同程度存在执法不规范，主要是: 行政复议机关告知不正确，火灾原因、责任认定不准确，调查、取证程序不严谨，法律文书制作不符合要求，损失核定不准，行政处罚法律适用条款不正确、随意降低罚款数额。（三）执法指导思想不端正。全心全意为人民服务的宗旨观念不强，有的不给好处不办事，给了好处乱办事，没有好处的该办也不办，有好处的争着办；有的借执法之机，索贿受贿，贪赃枉法；有的工作态度冷漠，工作作风粗暴，说话生硬蛮横，办事推委拖拉。（四）执法责任意识不强。个别消防监督人员为个人私利，把不少时间和精力花在交朋结友、社会应酬上，业务学习时间少，政策水平偏低，法律意识不强，精神状态不佳，推进工作的能力较弱，极大地影响了消防工作在政府和群众心目中的地位。二、消防执法不规范原因分析 剖析上述消防执法行为不规范的种种表现，主要有以下五个原因：（一）少数消防监督人员依法行政意识较差。依法行政是是国家权力行使的重要方式，是公共消防安全管理的基本途径。依照法治原则，凡是法律法规没有明确规定的行政行为都是违法行为。公安消防机构作为政府消防管理的职能部门和公安机关的一个警种，担负防火、灭火和抢险救援职能，任务繁重，责任重大。但少数消防监督人员在思想上、工作中仍存在盲区和误区，不适 应以人为本、依法行政、科学管理的要求。（二）消防监督队伍素质有待提高。在新世纪新阶段，知识经济、网络时代、全球化是其本质特点，新技术、新工艺、新材料不断涌现，而且消防安全具有动态特性，这样的形势对消防监督队伍的综合素质提出了更高的要求。从人民群众对消防安全的需求和维护执法公平正义的愿望看,消防监督队伍整体素质偏低，执法规范化水平不高。（三）个别执法人员不遵守职业道德。执法为民思想不牢固，服务人民的宗旨观念不强，廉洁自律意识淡薄，执法不严格、不公平、不规范；公仆意识差，没有真正解决为谁执法、为谁服务的根本问题，没有把服务民生、促进民和、改善民安作为执法工作的落脚点，没有把人民群众需要不需要、高兴不高兴、满意不满意当成检验执法工作优劣的标准，严重地损害了消防执法者的形象。（四）警力不足，消防监督技术装备缺乏。警力、经费、装备和人员素质一样，从客观上制约了消防执法规范化建设的成效。据不完全统计，全省有单位(含有固定经营场所且具有一定规模的个体工商户)近100万个，有50户以上木质结构集中连片自然大村寨5426个，消防安全任务繁重；各支(大)队消防监督人员仅占消防官兵的16.57%，每年还有部分新上岗人员；（五）执纪不严，监督不力。保障消防执法依法运行的机制尚未健全，现有体制下形成纪律、制度面前人人平等的良好局面还有差距，内部执法监督难为情，外部监督使不上劲，执法过错责任追究难呈现。 三、提升消防执法规范化建设水平的主要措施（一）以岗位自学为体，以教育培训为要，不断提高消防监督人员综合素质。进一步加强政治思想工作，切实重视社会主义法治理念、军队优良传统和消防职业道德教育，使各级公安消防机构和所有消防监督人员牢固树立一心为公、依法行政、执法为民、公平正义的理念，从思想、行动上强化宗旨、法治和忧患意识，把人民群众满意不满意作为衡量消防执法工作的根本标准，把消防执法规范化作为一项基础性、全局性和长期性的工作来抓，把服务和保障民生贯穿于消防执法活动的各个环节，使执法人员始终保持忠于党、忠于祖国、忠于人民、忠于法律的政治本色。二是在“大教育、大培训”战略思想指导下，以全员岗位练兵为载体，努力营造学习法律法规、标准规范和防火业务的良好氛围，使全体执法人员以学习为荣、以不学无术为耻，把学习、研究消防工作作为人生的第一需要，在业务培训中开视野、拓思路，在立足自学中增才干、长本事。（二）建立健全消防监督人员考核评价机制。目前，各级公安消防机构警力少、任务重、责任大的现状尚未根本改变。为实现消防执法规范化建设目标，必须把消防监督队伍建设放在首位。一要根据不同职责，制定以执法合法、公正、为民为核心，包括德、能、勤、绩、廉等在内的考核指标，按照分级分类管理的原则，结合岗位目标细化量化消防监督队伍考核的基本标准、业务标准和层级标准，解决“一把尺子”量长短的问题；二要认真贯彻公安部公安消防岗位资格制度规定（公消200866号）,采取“素质考评、绩效评估、社会测评、综合评价”的方式进行考核，进行岗位专业笔试和绩效分析，全面、客观、公正地考核评价执法人员，营造优秀消防执法人员脱颖而出的环境；三要完善考核激励机制，把消防监督员考核结果、单位执法质量考评成绩与防火干部选拔、不胜任干部调整、干部岗位轮换等挂钩，对于执法人员依法履职、树立良好执法形象大有益处。（三）用好消防监督业务信息系统，时时处处注重执法行为规范。一是根据公安部消防局关于加强消防执法规范化建设的实施意见，针对当前消防执法存在的问题，修改、完善消防执法质量考评办法和标准，继续实施日常和年度执法质量考评，定期组织检查评比，及时通报不规范执法行为，以增强支（大）队自我纠错、自我完善和自我改进能力。二是针对每个执法环节，建立消防执法责任、执法制约、执法考评、执法监督机制，用好消防监督业务信息系统，实行消防安全检查、消防审核验收、承办、法核、审批、法律文书制作等网上运行，进行消防执法动态监管。三是要对消防执法各个层面和环节进行跟踪指导，最大限度地防止执法不严、执法不公、执法不廉、执法不作为情况的发生。四是要按照工作量大小，合理配置警力，增加一线警力；加大执法经费投入力度，本着需要、实用的原则，配齐各支（大）队消防监督技术装备，注重人与装备的有机统一，发挥防火装备器材在规范化建设中的优势，提高消防执法工作的科技含量。（四）落实执法责任制，提高消防执法质量。要充分发挥制度的基础性作用，是解决执法不作为、乱作为的治本之策。要端正执法思想，纯洁执法队伍，简化审批手续，提高办事效率；要推行“阳光执法”，公开消防执法内容、范围、依据、办事程序、办理时限、审批流程和审批结果，公布举报投诉火灾隐患、消防违法行为和假冒伪劣消防产品的电话和信箱，为人民群众提供优质、高效、便捷、均等、热情的服务；要明确各级各类人员消防执法职责权限，如执法链条上行政主官、执法部门、技术复核人、法律审核人、主要承办人的执法责任都得逐一明确，并把其落实到单位、领导和每个消防监督人员，凡是消防执法责任制不落实、消防监督检查不到位、火灾隐患督促整改走过场等造成火灾事故的，一律倒查相关责任人，并追究其责任，以警示、教育和增强所有消防执法人员的敬业、责任和忧患意识，满足人民群众对公平正义的新期待（五）把握行政自由裁量权内涵，防止消防行政自由裁量权滥用。行政自由裁量权是行政机关在实施执法权时，根据法律、法规和规章规定的种类和幅度，自主确定给予与违法行为造成的社会危害相当的行政管理行为。在实践中防止消防行政自由裁量权滥用，可以从以下层面上采取措施：1.准确理解消防行政自由裁量权的性质和法律内涵，梳理细化消防行政处罚适用量裁条款，明确处罚幅度、时限、情节轻重的认定和处罚种类的选择，建立科学、合理、便于操作的消防行政处罚程序，促进消防行政处罚行为规范化；2.遵守消防法律法规和程序规定，完善消防行政处罚的调查、检查、听证、审核、批准程序和按期办结等具体规定；3.坚持消防执法集体议案制度，消防执法人员调查终结，其调查结果务必经过消防法制部门或法制人员初审，由防火监督部门负责人审查并通过集体讨论后作出行政处罚决定；4.严格落实告知制度，在做出消防行政处罚决定前，要切实遵循行政执法告知制度,将作出行政处罚决定的事实、理由、依据,以及依法享有的陈述权、申辩权和听证权告知当事人；5.消防行政处罚结案后要以结案报告等形式载明案件办理中自由裁量权适用的理由、事实和依据，并报上级公安消防机构备案，以利于接受检查、监督和责任倒查。合同管理制度1 范围本标准规定了龙腾公司合同管理工作的管理机构、职责、合同的授权委托、洽谈、承办、会签、订阅、履行和变更、终止及争议处理和合同管理的处罚、奖励；本标准适用于龙腾公司项目建设期间的各类合同管理工作，厂内各类合同的管理，厂内所属各具法人资格的部门，参照本标准执行。2 规范性引用中华人民共和国合同法龙腾公司合同管理办法3 定义、符号、缩略语无4 职责4.1 总经理：龙腾公司经营管理的法定代表人。负责对厂内各类合同管理工作实行统一领导。以法人代表名义或授权委托他人签订各类合法合同，并对电厂负责。4.2 工程部：是发电厂建设施工安装等工程合同签订管理部门；负责签订管理基建、安装、人工技术的工程合同。4.3 经营部：是合同签订管理部门，负责管理设备、材料、物资的订购合同。4.5 合同管理部门履行以下职责：4.5.1 建立健全合同管理办法并逐步完善规范；4.5.2 参与合同的洽谈、起草、审查、签约、变更、解除以及合同的签证、公证、调解、诉讼等活动，全程跟踪和检查合同的履行质量；4.5.3 审查、登记合同对方单位代表资格及单位资质，包括营业执照、经营范围、技术装备、信誉、越区域经营许可等证件及履约能力（必要时要求对方提供担保），检查合同的履行情况；4.5.4 保管法人代表授权委托书、合同专用章，并按编号归口使用；4.5.5 建立合同管理台帐，对合同文本资料进行编号统计管理；4.5.6 组织对法规、制度的学习和贯彻执行，定期向有关领导和部门报告工作；4.5.7 在总经理领导下，做好合同管理的其他工作，4.6 工程技术部：专职合同管理员及材料、燃料供应部兼职合同管理员履行以下职责：4.6.1 在主任领导下，做好本部门负责的各项合同的管理工作，负责保管“法人授权委托书”；4.6.2 签订合同时，检查对方的有关证件，对合同文本内容依照法规进行检查，检查合同标的数量、金额、日期、地点、质量要求、安全责任、违约责任是否明确，并提出补充及修改意见。重大问题应及时向有关领导报告，提出解决方案；4.6.3 对专业对口的合同统一编号、登记、建立台帐，分类整理归档。对合同承办部门提供相关法规咨询和日常协作服务工作；4.6.4 工程技术部专职合同管理员负责收集整理各类合同，建立合同统计台帐，并负责