金沙江中段流域生态环境治理法治路径完善研究.pdf
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1、 年第 期 云南警官学院学报 总第 期 收稿日期:基金项目:云南省社科规划社会智库 年度项目“推进金沙江中段(云南)流域生态环境治理的法治路径完善研究”()最终成果作者简介:徐文坚 男 云南警官学院治安管理学院讲师 研究方向为治安学甘藏春“坚持用最严格制度最严密法治保护生态环境”民主与法制 ()吕忠梅“建立 绿色发展 的法律机制:长江大保护的 中医 方案”中国人口资源与环境 ()金沙江中段流域生态环境治理法治路径完善研究徐文坚(云南警官学院 云南昆明)内容摘要:金沙江处于长江上游 金沙江中段流域主要位于云南省境内 数据统计显示 当前金沙江中段流域出现生态系统退化、水土流失严重、水污染物排放量大
2、、自然灾害频发以及工矿区生态环境恶化等严重生态环境问题 文章在吸收借鉴前人观点基础上 分析流域环境治理法治化现状及其原因 针对制度适用中出现的问题 提出制定并适用环境软法 提升执法主体调查取证能力 适用生态补偿制度 激励社会公众参与综合治理 构建监督预警体系 实行环境司法专门化 推行恢复性司法制度 厘清关系分类适用四类诉讼 优化刑民衔接机制等法治路径完善考量关键词:金沙江中段流域 生态环境治理 法治路径完善中图分类号:文献标识码:文章编号:()习近平总书记指出:“保护生态环境必须依靠制度、依靠法治 只有实行最严格的制度、最严密的法治 才能为生态文明建设提供可靠保障”制度建设是推进生态文明建设的
3、重要环节 保护生态环境必须依靠法治、完善法治、践行法治 近年来 生态环境部对长江流域 个省市进行暗访检查 行程达 万多公里 通过抽样检测、数据统计分析、走访调查、问卷调查等方式获得检查结论 发现流域许多地区污染排放、生态破坏问题严重金沙江处于长江上游 金沙江中段流域主要位于云南省境内 数据统计显示当前金沙江中段流域存在严重生态环境问题 一是流域生态系统退化加剧 自然岸线过度开发 水土流失严重二是流域水体污染严重 农业面源污染比较严重 三是资源开发和保护的矛盾突出 非法采砂采矿时有发生 沿江建设许多小型水电站水电资源造成过度开发 四是环境风险隐患大 自然灾害事故时有发生 饮用水安全保障不到位 五
4、是产业结构和布局不合理 流域沿岸高风险工业企业分布密集一、金沙江中段流域生态环境治理法治化现状(一)立法层面梳理现行环境保护相关法律规范发现:金沙江中段流域“条”上环境保护法律规范相对比较完备 比如 环境保护法长江保护法等 但“块”上的地方性法规缺少 一方面地方立法机关没有跟上中央立法机关的步伐 另一方面是现有地方性法规条块结合不够 更多关注在“条”上符合上位法规定 对于“块”上立法的实效性、操作性和指导性不强 地方立法机关在立法时未始终做到坚持新发展理念 建立横向与纵向结合立法模式 结合地方实际实际情况 立流域环境治理综合法、细致法(二)执法层面实地调研走访当地环境治理行政主体表明:第一 环
5、境治理行政主体一定程度上存在滥用行政裁量权的情况 环境行政执法能力特别是案件调查取证能力有待提升 当前 环境治理执法各部门普遍采取联合执法方式 但联合执法的效果不够好 威慑力不够 联合执法中存在相互推诿或者滥用自由裁量权等问题 影响了执法公信力 各执法主体未始终做到统筹协调 协商共治 对自由裁量权进行自我规制 对于需要进行专门鉴定检测的行政案件 往往难以查处或者查处周期较长 第二 各环保行政主体的环境质量预警监测执法能力有待提升 表现为主要依靠传统人力方式进行监测 现代监测科学技术使用率不高 对监测数据信息统计分析研判的能力有待提升 第三 环境治理行政主体职责权限界限还不够明确 环保各职能部门
6、和公安机关之间的职责权限划分不够清晰 一定程度上制约着执法效能(三)司法层面实地调研走访当地环境治理司法主体表明:第一 流域生态环境治理司法专门化还未实现地方法院未设立专门环境司法审判庭 具有环境保护专业背景的法官稀缺 第二 流域环境司法制度适用效果不理想 流域恢复性司法制度未能全面适用 环境问题诉讼化程度低 司法系统对环境公益诉讼、法律援助、恢复性司法、惩罚性赔偿制度等司法制度的适用条件把握不够精准第三 刑民衔接机制尚待完善 目前 针对金沙江中段流域生态环境违法犯罪行为 相关主体可能提起刑事、民事以及公益、生态环境损害赔偿等类型诉讼维护权益 并建立了刑民衔接机制但该机制对公益诉讼和生态环境损
7、害赔偿诉讼等制度改革的促进作用还不明显(四)守法及监督层面实地调研走访当地社会公众和生态环境局表明:流域附近居民的环保意识仍然不够强 自觉同破坏环境违法犯罪行为作斗争的意愿不强 职能部门法律宣传教育不到位 社会公众未能有效参与环境保护综合治理 职能部门仍然主要依靠河长、护林员巡视等人力手段进行预警监测 现代监测技术设备使用还不到位、不普遍二、金沙江中段流域生态环境治理法治化困境及反思(一)立法层面法治化困境及反思对立法层面现状进行法治视角反思 查找存在的问题 并对问题的原因进行深入分析 第一 针对环境软法缺少问题 主要原因是地方立法机关迟滞 地方立法不健全 国家层面的法律法规颁布施行之后 地方
8、立法机关行动迟缓 地方立法未能及时跟上步伐 环境治理软法未能对硬法形成有效支持 第二 针对环境软法实操性和指导性不强问题 主要原因是地方立法未能做到“条块结合 以块为主”已立的环境软法由于未能做到实事求是 在立法过程中未能紧密结合地方实际情况 注意力集中在“条”上“块”上关注度不高 导致环境软法的实效性和指导性不强(二)执法层面法治化困境及反思对执法层面现状进行法治视角反思 查找存在的问题 并对问题的原因进行深入分析 第一 针对滥用自由裁量权问题 主要原因是作为环境治理行政主体执法直接依据的地方环境软法还不足够 在缺乏作为直接操作规程的环境软法情况下 环境行政主体在执法过程中只能依据环境硬法进
9、行执法 环境硬法的规定较为宏观、概括 赋予了行政主体一定范围内的自由裁量权但没有细化具体化环境软法规制 导致行政主体易以出现滥用自由裁量权违法行为 第二 针对相互推诿和联合执法中出现的问题 主要原因是环境治理行政主体职责权限界限不明确 环保各职能部门和公安机关之间的职责权限不完全清晰 由于存在职责权限不明确的问题 导致在行政执法过程中各执法主体相互推诿问题的发生联合执法制度设计的初衷是好的 但在实际使用中出现了异化 联合执法只是人员联合 但职能并未联合 出现联合执法过程中的相互推诿、各自为政、滥用权力等问题 第三 针对行政执法能力不强 特别调查取证能力和环境监测能力有待提升问题 主要原因是行政
10、执法主体环境保护专业知识缺乏和法律素养不强 环境违法犯罪案情一般都较为复杂 需要环境治理执法主体具备专业知识 使用专业鉴定检测设备 才能够对行为人违法与否以及严重程度进行准确认定 多数环境违法犯罪案件的鉴定检测周期长 有些复杂案件鉴定检测的周期甚至超过了法定办案期限甚至个别环境违法犯罪案件现有技术还不能进行有效检测鉴定 环境保护监测需要依靠专业知识徐文坚:金沙江中段流域生态环境治理法治路径完善研究使用专业设备和技术才能准确进行预警监测 但受制于传统人力监测思维的禁锢和当前环境治理行政主体部分工作人员缺乏环境保护专业知识背景等客观条件的限制 目前金沙江流域生态环境预警监测体系并未真正发挥应有的效
11、能(三)司法层面法治化困境及反思对司法层面现状进行法治视角反思 查找存在的问题 并对问题的原因进行深入分析 第一 针对流域环境司法未能实现专门化问题 主要原因是地方环境司法制度未能做到与时俱进当前环保法庭、环保法官尚属新鲜事物 虽然最高人民法院在相关政策文件中作出专门要求 但由于各种原因 地方法院贯彻执行的力度还不到位 第二 针对环境司法制度适用效果不理想的问题 主要原因是地方司法系统未对各项司法制度进行专门梳理并结合具体案情进行综合适用调研发现 当地法院未对流域环境治理常用的生态环境损害赔偿诉讼、环境侵权诉讼、环境公益诉讼、环境行政诉讼之间的关系专门进行梳理并根据不同案件情况有效进行适用 破
12、坏流域生态环境刑事案件的恢复性司法制度是最近几年兴起的事物 恢复性司法有特定的适用条件、范围、方式、监督保障等专门规定 但当地法院研究不深 适用场景不多 第三 针对刑民衔接机制尚待完善问题 主要原因是司法工作人员观念问题 由于当地司法工作人员传统上固有的刑民分离观念 刑民衔接机制运行并不顺畅 机制建立之后的效果还未充分发挥出来 刑民衔接机制出现了“水土不服”(四)守法及监督层面法治化困境及反思对守法及监督层面现状进行法治视角反思查找存在的问题 并对问题的原因进行深入分析 第一 针对守法层面问题 主要原因是环境治理法律法规宣传教育没有形成常态化、制度化 社会公众参与流域环境综合治理奖励机制未建立
13、 第二 针对监督层面存在的问题 主要原因是执法不规范和环境监测理念未更新 调研发现 环境治理行政主体对破坏流域环境违法行为的处罚不合理 存在以罚代管问题 环境治理行政主体的环保预警监测理念未更新 固守依靠人力监测的传统思维 未做到与时俱进 依靠现代科技手段进行监测的意愿不强、行动力不够三、金沙江中段流域生态环境治理法治路径完善思考(一)总体思路 坚持以人民为中心的发展思想坚持以人民为中心的发展思想是社会主义法治的核心价值 是中国特色社会主义法治价值体系的基石 更是习近平法治思想的核心要义 在完善金沙江中段流域生态环境治理法治路径中应当始终坚持以人民为中心的发展思想 做到人与自然和谐发展 坚持以
14、人民为中心 既是法律的核心价值 也是一切生态环境治理措施成败得失的最高判断标准 制定和执行各类环境法规范都应当做到满足人民群众日益增长的对良好生态环境的需要 促进人的全面发展 人与自然和谐发展是坚持以人民为中心的必然结果 环境法必须兼顾做好两者 在设计制度的时候找到两者最佳平衡点 不应有所偏颇 既满足人的多元需求又保证自然生态环境可持续发展 坚持生态环境治理基本理论()坚持生态环境治理法治体系理论生态环境治理法治体系理论是从习近平总书记“最严生态法治观”中衍生出的生态环境治理重要理论 主要内容如下:一是以法治守住自然安全边界 人类进入环境风险社会之前 法律所实现的安全价值主要是个体的人身和财产
15、安全、群体的财产安全与社会秩序 而在环境风险时代 由于人类对大自然的肆意破坏、无限索取 导致大自然开始报复人类社会 近年来出现了足以摧毁一个地区甚至整个人类社会的自然灾害 其所形成的生态环境危险 赋予安全新内容 习近平总书记明确提出“生态环境安全是国家安全的重要组成部分 是经济社会持续健康发展的重要保障”二是构建协同联动、全民参与、多措并举的生态环境治理法治体系 立法机关应当梳理当前生态环境保护有关法律、行政法规、地方性法规规章、司法解释、政策文件等并汇编成册供执法司法机关使用 对于存在法律空白的领域 地方立法机关应当实际情况 在不违背上位法情况下 及时制定地方性法规 并将此法律规范适用空白领
16、域情况形成提案及时报告中央立法机关 中央立法机关在时机条件成熟情徐文坚:金沙江中段流域生态环境治理法治路径完善研究况下 也可相应把地方性法规转化为法律 逐步完善生态环境治理法治体系()坚持生态环境综合治理理论坚持生态环境综合治理理论 是逐步完善生态环境治理综合执法体系的前提和基础 年 中共中央办公厅印发 关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见 的通知对解决各部门横向上多头执法、纵向上多级重复处罚问题 为建立职责明确、边界清晰的执法体制 明确综合执法具体事项和各部门职责权限界限提供了保障 各职能部门在行政执法过程中应当做到相互协调配合、各司其职、各负其责 通过综合执法方式 对违法行为人准
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