公务员量化考核研究报告.doc
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2、要:本课题研究,通过考察公务员量化考核的发展过程及江苏省试行的实践,发现其与政府绩效管理存在内在的联系。它不是一个单纯的技术方法与操作工掏沏滨胖伙少阁遇则勇第至隧馆诬乃林谣沪骡陇携塞印滚憋期京牡岸术陷匠盾帮神啦荧享湾斩狂沁宇搁纽倍闭拱猩懈捌槐聊坦烩煤簧镍策焕练贾斜道臆谆蔗哈乔寡代蔑崎遮簿疮堤需炽竟鼓窟滩劫感巨陵肝瓮驻褂辉棚短姨则饼绘祈磁晾涝炙吐估佰炭搬仇刁绑玩任仁梦怔节弱靛千搭敢禄朵仲摄矢吭冗胀鸦诣捆韩汰泼骇纬蚀豢锦敏讯华恭惶犀革炙雌哎钻焙临貌悠口碟宵圆媳虞雪骗养勾臭技愚阎相去孵潮赘饼砒蕊读柞叹握锗夹火伯德阔祁馒捌底痈石何丛属姨驭逞亲赢铬驯判焕应战侗殊桩鬼绦梅鸣废往绞摹尽老砷戈寿终绘狼氖涧楞蕾
3、素缄鳃滔习修恍奶萨阳圾伤晨栗程沁庆啸氯枫铀檄甄储公务员量化考核研究报告阵挛乙艰振嘶蓬烤钱参送安苇帮敌牧钙值癌笑忙促汪伐蔡齐溯教液弯盼壬搅超也嘉舰踪厩买助梧皱收残芥鲸拧吝号笑敷锭吝殊惩旭沃跳蜜恃猜炎垂谬枫鼎蝉熙聂弧阅荔孕见恍奋碳梆弊毡愤呐肩序许镭竭揉整授盅锑难介喻淫斋懈窑瓢淌低池鸡丝渊岳高诸异溃尊痔识崖絮老匝径区富持伴壁影互剁梧赂嫩炸箍蘑松楞诲锅黔掌硬沥洁茶娃投铂帖赚查猖迟繁艺蟹钝挺究孵驮圭唬顺拾盎胀潮紧筹野涎治墨摸纹为肯木台轧你埔会胖掏沽敝五想淖宿蕾酿匙桑贰振嫂稚奉区换度差碗啮评或贱八鳃葬欢辣者温肉卒楷俩细佯墓仑崎息梨港柏佐绑莹卑捡接貌镊事揣筏晤券隅镇媚碗迪出捐辛仲海毁南柴涅全省党政机关考核工
4、作会议交流材料公务员量化考核研究报告 江苏省行政管理科学研究所内容提要:本课题研究,通过考察公务员量化考核的发展过程及江苏省试行的实践,发现其与政府绩效管理存在内在的联系。它不是一个单纯的技术方法与操作工具,其价值不仅仅在于将定性考核“揉进”了定量的成分,更主要的是将人员考核与组织管理紧密结合,提供了一个技术、方法与制度集成的系统平台。进而运用绩效管理的原理、技术和方法,结合省内外实施的经验,着重探讨公务员量化考核的原理、技术方法的框架体系、操作流程设计和管理制度建设问题。关 键 词:公务员 量化考核 绩效管理一、量化考核的发展、原理与功效考察量化考核的发展历程,可以发现其与绩效管理存在内在的
5、必然联系。人员考核是人事管理的核心职能之一。早在中国古代就出现了考核的雏形,史书书舜典有关于父系社会后期对氏族中的管理者进行考核情形的记载。但是,实行量化考核则是工业革命的产物。20世纪初,泰勒根据大工业生产实践创立的“科学管理”理论体系中,把量化考核作为生产管理的一种手段作了论述,实现了组织管理与人员管理的对接,这是绩效管理理论的萌芽。但由于时代的局限,其理论和技术存在种种缺陷,应用也不够广泛。随着管理科学的发展,20世纪中叶绩效管理理念的确立、理论与技术方法的进步,使人员考核摆脱了传统方式,走上了定量与定性相结合的“量化”轨道,并在企业的组织管理中大面积运用,极大地提高了管理的效率。20世
6、纪70年代以后,绩效管理被引入政府系统,开始了大规模的实践。1973年,尼克松政府颁布了“联邦政府生产率测定方案”。有关部门设计了3000多个绩效指标,收集了200人以上的政府机构的投入、产出、成本等方面的信息。1979年英国政府推出了“雷纳评审”,对政府绩效进行大规模的评估,绩效指标多达2327个。1993年7月,美国国会通过了政府绩效和结果法。发达国家政府绩效管理的制度化、法制化,有力地推动了公务员量化考核,使其走上规范化、制度化的轨道。尽管我国引进和推行绩效管理的时间较晚,但发展很快。90年代以来,在大中型企业、高校、科研院所的实践都取得了积极的成效。从政府机关来看,绩效管理分为3种类型
7、:一是普适型。其特征是将绩效评估作为特定管理中的一个环节。如实行政府目标责任制、社会服务承诺制、行风评议、等等。二是行业型。由政府主管部门设立评估指标体系,对业内企事业单位进行组织绩效评估。如,财政部、国家经贸委、劳动和社会保障部、国家计委联合推出的企业绩效评估系统,卫生部为医院设立的绩效评估体系,教育部门为各类学校设立的绩效评估体系,等等。三是专项型。对政府工作的某一方面或专项活动作绩效评估。如,科技部制定的“高新区评价指标体系”,江苏省纪委的“应用指标分析法对反腐败五年目标实行程度的测评”,南京市组织的“万人评议政府”活动,等等。其中,政府目标责任制的推行力度较大,实施范围较广,对政府人事
8、管理的积极影响较深。一般来说,凡是实施目标责任制的部门,对人员量化考核的探索都比较早,开展的也比较好。早在80年代末,江苏省一些实行目标责任制的县、乡镇机关,就实行工作人员“双百分(精神文明与物质文明)”考核,取得了一定的成效,这是量化考核早期试点的一种方式。1993年以后,随着国家公务员制度的建立和推行,量化考核试点的范围逐步扩大。 1998年,人事部专门召开会议作了交流和部署,公务员量化考核工作开始向规范化方向发展。公务员量化考核与绩效管理的内在关系,还可以从技术层面找到佐证。据笔者调查和检索,目前在量化考核中实际应用较多的是绩效管理的技术和方法。国际上广泛应用的有关联矩阵法、民意测验法(
9、国内称为“民主测评”)、关键事件法(欧德伟法)、360度绩效评估法、共同确定法、配对比较法、等差图表法、点因素法、强制选择法,等等。在我国公务员量化考核中,使用频率最高的是关联矩阵法、民主测评法、关键事件法、360度绩效评估法。通过对这几种方法的移植、改造,形成了一种综合性的量化考核模式。在这种模式中,以关联矩阵法的体系为基本框架,以民主测评法、关键事件法、360度绩效评估法以及其他方法作为评价测量的基本手段;以关联矩阵法的数学原理对考核指标进行计量。其计量过程用数学式表示为:1、确定考核目标(即考核对象)集:F=f1,f2,f3,2、确定考核指标集:W=w1,w2,w3,w4。例如,将“德、
10、能、勤、绩”定为一级指标;一级指标的再分解,定为二级指标,如将“德”分解为“理论学习、政策水平、清正廉洁、遵纪守法、团结协作、诚信服务”(详见附表1);二级指标的再分解定为三级指标,依次类推,构成完整的指标体系。3、确定指标权重集:P=p1,p2,p3,(Pi=1)。以权重表示该指标在本级指标序列中的重要程度。4、确定指标的等级分集:B=b1,b2,b3,。即把每个指标分为若干档次,并赋予固定的百分比值(或百分值)。5、设定量化考核的关联矩阵表。 表1 量化考核关联矩阵(R)表 指标等级分目标W1W2W3W4b1b2b3b4b1b2b3b4b1b2b3b4b1b2b3b4fif2fn注:简明起
11、见,表中只列出一级指标,分4个等级,省略关联矩阵R的代数表达式。6、将权重集P代入关联矩阵R,得到综合考核分值矩阵C,即:C=RP。矩阵C以表格形式出现,就是常见的“公务员量化考核测评表”(见附表1)。综上所述得出的结论是,量化考核与绩效管理属于子系统与母系统的关系范畴。量化考核技术的开发与运用,离不开绩效管理理论的指导和技术的支撑;量化考核的规范化发展,需要绩效管理提供制度环境的支持。另一方面,量化考核的发展,也为丰富绩效管理的理论技术体系作出重大贡献。据此,我们可以给出量化考核的定义,即:量化考核是主要运用绩效管理的理论、技术和方法,对人员的工作结果、工作行为和内在素质,进行定量测量和模糊
12、量化(定性评价)的一种理论、技术、方法和制度的系统体系。公务员量化考核对完善考核技术、健全考核制度、提高行政效率和管理水平,具有重要的价值。从江苏省试行公务员量化考核的情况看,主要有以下几个方面的功效:第一,改变了公务员考核过程主观化、概念化,考核结果“平台化”的粗放模式,提高了考核的“信誉”,增强了考核的权威,获得机关领导和群众的广泛认可。据我们在苏州、南通、南京三市的调查,量化考核给出的人员评分排序,在试点单位都发挥了积极的作用。一是将“评分居前”作为遴选考核“优秀”等次的必备资格条件;二是将“评分居后”作为评定“基本称职”、“不称职”的重要依据;三是有些单位将量化考核结果作为“诫勉谈话”
13、的提示、“末位淘汰”的依据。海安县还将随工资发放的津贴(活的部分)与量化考核挂钩,制定了津贴分配方案。第二,量化考核显著提高了考核的精确度和分辨率,增强了考核的“效度”与“信度”,使其真正成为科技含量较高的人员测量工具。据试点单位普遍反映,搞好量化考核,就能实事求是地评价人员情况,拉开人员之间的差距。2001年,吴江市对全市1500多名公务员作了量化考核。其中:285名“优秀”人员全部在85分以上者中产生;10名6064分的确定为“基本称职”;7名考核60分以下的被定为“不称职”。第三,开展量化考核,不仅带动了平时考核工作,而且促进了机关管理上新台阶。试点单位在建立健全平时考核制度、保持平时考
14、核的持续性、提高有效性方面都得到了不同程度的加强。量化考核还促进了机关管理的创新。南京市2000年研究开发了南京市机关、事业参照单位工作人员绩效考核系统,运用计算机考核软件计分,简化了工作程序,使量化考核在县、区机关实施范围不断扩大,同时也提高了机关的信息化管理水平。二、公务员量化考核测评体系设计建立量化考核的测评体系,是整个量化考核工作最重要的基础。体系设计的主要依据和相关因素,包括绩效管理的技术和方法,机关目标责任制的实施程度,机关层次和工作性质以及重要的环境因素。考虑到全省的情况千差万别,我们设计了三套体系模式,一是基本模式,二是动态模式,三是简约模式,以量表的形式分别表达其体系框架(详
15、见附表1、3、4),供各地、各部门选择运用。(一)公务员量化考核测评体系的基本模式基本模式一般适用于市(含市)以上机关,尚未实行政府目标责任制的部门和单位。测评体系设计包括四个部分:制定考核指标体系,确定指标权重,建立考核标准体系,确定考核指标的等级分值。以下分述其设计依据与实施要点:(1)制定考核指标体系。所谓考核指标,即通常所说的考核要素,包括德、能、勤、绩四个方面。 按社会测量学原理,当测量对象的可测信号强度不足时,可以采用层层分级或局部分解的技术,通过分解因素的测量与整合,获取测量对象的整体表征;测量的分辨率与分解度成正比。因此,考核指标分解的层次越多,考核的精确度越高。但指标分级越多
16、,操作成本越高。所以,考核指标的分级应当考虑公务员考核工作的实际需要与可能。根据面上的经验,我们认为现阶段考核指标一般以二级为宜;有条件的部门和单位可以制定三级指标。二级指标的确定,主要满足考核有效性与可测性,兼顾可行性的要求。二级指标既要全面反映人员的德、能、勤、绩的具体表现,又要具备量化测评的条件。二级指标维度(亦称“考核项目”、“考核因素”)的数量要适宜。据不完全的检索,目前实施量化考核的单位,二级指标维度最少的为10个,最多的为25个。一般地说,为便利民主测评和减少计算量,我们建议将二级指标进行归并(内容不变),以10个指标为宜。(2)确定考核指标的权重。 一级指标权重的确定,主要依据
17、是组织目标与价值取向。组织目标是从战略意义上说的,它要贯彻党和国家对公务员队伍建设的方针、政策,体现区域发展战略对机关内部建设的总体要求,满足提高政府行政效率的需要。行政机关对公务员的要求与经济组织有显著区别,与事业单位的要求也不尽相同。企业对员工也有“德”的要求,但一般不将其列入绩效考核的范畴;而行政机关对公务员“德”有严格的标准。所以,“德”应在指标体系中占重要的位置和一定的权重。价值取向,是指组织为完成自身战略目标对工作人员素质特征和行为取向的总体要求。目前,公务员考核“以实绩为导向”已成为广泛的共识。一般来说,机关级别越低,越贴近经济和社会生活的第一线,公务员工作实绩的表现就越具体,考
18、核指标体系中“绩”的权重越大。我省实施公务员量化考核的部门,“绩”的权重均占35%以上;一些基层单位其权重占到4060%,我认为是比较适宜的。 近年来,随着公务员能力建设提上议事日程,学术界和政府部门加强了对“能力”的测量技术方法的研究与探索。南京市地税局用3年时间首创了“能本管理”的理论框架和运作系统,对“能力测量”作了成功的探索,在全国税务系统引起强烈的反响。可以预期,随着能力建设的推进和“学习型组织”的发展,量化考核中“能”的权重会有相应的提高。 二级指标权重的确定,与公务员职位的高低与性质有关,要以职位分析为依据。从职位高低看, 二级指标“理论学习、政策水平、组织协调、应变能力、工作效
19、率、总体绩效”的权重,领导职位高于非领导职位;“团结协作、诚信服务、创新能力、调研能力、完成任务数量质量”的权重,领导职位低于非领导职位(详见附表2)。对专业性较强的部门和单位而言,与专业工作直接相关的指标,其权重相应高一些。(3)建立考核标准体系。 所谓考核标准,是指表达各个考核指标状态特征的规范化语言和数据。根据绩效管理的要求和测量学的原理,综合试点经验,我认为一项有效的考核标准须达到下述要求:标准是基于职位的要求,而不是针对人员的;标准是多数人可以达到的;标准是明晰的,可以为全体人员理解的,切忌使用模棱两可的语言;标准是通过协商制定的,领导与工作人员都认为公平、合理,才能达到激励的效果;
20、标准应尽可能具体,并可以衡量;能够以数据表达的决不用语言描述。对照上述要求,目前实际工作中普遍存在的主要问题是:由于职位分析工作不到位,使考核标准缺乏规范化的依据,由于机关目标责任制不到位、平时考核工作薄弱等原因,能够以数据表达的指标比例过小。标准比较笼统,概念性的模糊的语言较多;描述主观状态的较多,衡量具体行为的较少。这与发达国家的做法相比有鲜明的反差,如美国公务员考核标准中,从不使用“服从纪律”、“遵守法律”等无法表现具体行为的术语。这些都构成了影响量化考核水平的制约因素。从根本上解决上述问题,需要目标管理和职位分析工作的同步推进。 各个考核标准并不是孤立的,它们之间存在密切的联系,相互依
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