浅析我国行政管理体制存在的问题及对策.doc

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中国广播电视大学黔西南分校

毕 业 论 文

论文题目：浅析我国行政管理体制存在的问题及对策
学 科： 行政管理大专班
学 校： 中国广播电视大学黔西南分校
姓 名： 刘根
指导老师：

浅析我国行政管理体制存在的问题及对策

摘　要：科学有效的行政管理体制对于促进我国现有的管理体制的发展，推行可持续发展等政策，都具有十分重要的意义。本文对我国现有的行政管理体制存在的问题进行分析，具体论述造成我国目前行政管理体制不科学、不完善的主要原因，从我国的实际情况出发，努力探寻实现我国行政管理体制科学发展的途径。

关键词：行政管理体制；问题；问题对策

经过多年改革， 我国行政管理体制发生了许多重大变化。其中，最大的成功就是行政管理体制已初步适应了市场经济体制， 顺应了经济基础对上层建筑提出的要求，实现了生产力的大解放。
但这并不意味行政改革就到位了。一者，我国行政管理体制改革的力度还远不如经济体制改革那么大，许多老大难问题尚未解决；其次，随着经济与社会的深入发展， 国内外形势和行政环境不断有新变化， 我国行政管理体制又出现了许多新的不适应。

一、我国行政管理体制存在的问题。
1、领导职能相互混淆。在当前，我国领导体制中领导职能划分不清是一个突出问题，比如党委，政府，人大这三个机构，它们之间的职能究竟应该如何区分，长期以来没有一个科学严格的说法和做法。再如党政不分、政企不分的问题，理论上尽管洋洋洒洒多有呼吁，但在体制上这些年一直是似分不分，以至于时至今日我们一方面大力倡导建立现代企业制度，另一方面对企业负责人的任免，还仍要以代表党委政府的组织人事部门认可为准。
2、领导权力过于集中。领导权力是领导体制的核心，权力实施以权限划分为前提。权限划分包括党政权限的划分、国家机关横向与纵向权限的划分，以及政府与企业、事业和其它社会组织之间的划分等。当前，我国领导权限的最大弊端是权力过于集中，即领导权过分集中于领导机关和领导部门，在领导机关和领导部门中，又过于集中在为数很少的几个主要负责人身上。由于权力下放不足和过于集中，使基层单位和基层群众缺乏工作上的主动性和创造力；也由于权力过于集中，在我国，掌权者一荣俱荣、一损俱损就成为一种十分普遍的社会现象。
3、领导机构高度膨胀。领导机构是实现领导职能的组织实体，是领导体制的组织表现形式，机构设置合理，领导工作才能完整有序地运转，达到工作质量和工作效率的统一。长期以来，我国领导机构尽管历经多次精简，但每一次精简过后又迅速膨胀。因此可以说，在当前，机构臃肿仍然是我们当今领导体制中一个比较突出的顽症。
4、领导管理严重滞后。这里的“管理”，主要指对领导者和领导机关的管理。我国领导体制中一直缺乏对领导机关、尤其是领导者有效的权力约束机制，领导者一手遮天，唯权为大的情况在不少地方程度不同地存在着。由于领导管理制度严重滞后，以权谋私、贪污腐化等权力异化现象时有发生，涉及领导者的各类刑事案件无论在职务级别上、案件数量上还是案件影响上，这几年都呈逐步上升的趋势。
5、用人制度缺乏活力。干部人事制度是我国领导体制的重要组成部分，增强工作活力，提高工作效率，离不开干部人事制度的改革，然而在目前，我国的用人制度改革却远远落后于社会其它领域的改革，尤其在干部选拔任用上，主体上仍然沿用的是几十年一贯制的做法，由少数人选人，在少数人中选人这种社会意见很大的问题仍然没有多大改变，公开、公平、公正这些现代用人思想和观念在人事制度上仍然没有成为基本的操作行为。用人制度缺乏活力会严重挫伤人的积极性，会阻碍人才的正确选拔、培养和使用，对社会经济建设和社会全面发展的负面影响更是不言而喻。
6、行政审批改革仍然比较有限，远不能顺应和满足高速度发展的市场化需要。所谓“政府职能转变滞后”主要就指这一点。其主要原因是部门保护主义和地方保护主义同时在起作用， 都在为局部利益而鏖战。它们甚至分别采用立法的方式和途径加以固定和公开。这使行政审批改革陷入几乎再无推进空间的窘境。
7、职能交叉重叠、缝隙空白严重等问题还很突出。典型情况之一如食品安全监管职能，从地头到称头，从农场到工厂，从市场到餐桌，分段切块，由农业、质检、工商、卫生等系统各自负责履行。表面上看，每段都有监管主体，实际上这只是基于对农产品转变为食品的正常过程在整个食品安全链条上的一种合理假设。然而，这种假设在实际的生产和管理环节上仍然还有许多无法监管到位的缝隙。此外，这种假设根本没有覆盖到食品及其来源和生产过程的多样性，于是又为食品安全监管留下了更多更广的空白，很明显，所有这些缝隙和空白都直接埋下了巨大的食品安全隐患，都可能直接重创食品安全监管。其实，类似的情况还很多，如药品安全监管、玩具安全监管等等。总之，加强无缝隙管理、填空白管理的任务和压力还非常巨大。
8、公共服务职能还很薄弱，有的地方和部门还存在认识和导向上的严重欠缺与偏差， 在推行上还要在中央与地方之间深入进行更科学合理的职能配置和事权财权划分作为基本行政职能，公共服务还是2003 年以后才正式得到确认的，可谓起步很晚。另外，公共服务还是一个首先要以公共财政为基础、要由政府提供公共资金保障而后才能履行的公共职能，而我国还是发展中国家，人口总量居世界第一，大部分地方也还很穷，要推行公共服务谈何容易，因而，亦诚可谓条件差。在这样的情况下，提出并实施公共服务职能不仅直接存在物质上的困难，而且还存在需要进一步在中央和地方之间进行事务划分、责任划分和权力划分的问题，而这实际上就是以确立公共服务职能为主体内容的中央地方职能再调整。
9、推行政府绩效管理和行政问责制还不够专业、科学，实践比较毛躁，局限性很大。
从上世纪九十年代中期起， 许多地方政府就开始探索搞绩效管理了。进入新世纪以来，各级政府部门就更是积极探索实行绩效管理。中央也很重视，2008 年2 月十七届二中全会提出要“推行政府绩效管理和行政问责制度， 建立科学合理的政府绩效评价指标体系和评价机制。”这说明推行政府绩效管理和行政问责制就成为今后行政改革的重点和方向。
10、不择方式和手段，寻租牟利，公开与民争利，不惜违法乱纪。
在涉及行政机构和行政人员（特别是行政领导）的利益时，很多行政主体都会不顾党纪政纪、法律法规而大行腐败之为，以至出现行政机构总有小金库、行政人员总有索贿受贿的情况发生。特别是当这些当权的部门和个人利益与群众利益发生冲突时，这些行政主体常常是不惜露骨地站到自身利益一边，采取与民争利的行动，不讲道理，滥用权力，同时直接伤害、破坏群众利益、政府形象和执政基础，导致种种潜在的和现实的重大危机。
11、行政执法常常不当而过分。
经常可见可遇的是：蛮横凶横，简单粗暴；滥用自由裁量权，习惯于从重处罚，乐于加重处罚；多是为处罚而处罚， 为私利而处罚， 为快感而处罚。交警执法、城管执法是其中的最大典型。
12、行政收费仍然过多。
只要能有一点借口， 只要提供了某些特定服务，就一定要千方百计地进行收费，收费标准常常高出服务成本好几倍、几十倍甚至更多。这一行为直接构成小金库之源、不规范之根、预算外资金之多之乱。此其中，各地各路段的交通设卡收费就是最大典型。这既有地方政府做后台，也有部门利益在作怪。
13、行政决策规范化、法制化不足。
各部门、各地方都从自己的利益和习惯着眼，确立自己的决策立场， 致使行政立法和政策制定都由此而来而定， 结果就在行政根据上常常造成矛盾、冲突，下面的行政执行就无所适从或者严重混乱，导致政令、法令的严重不统一和操作失控。
有的地方如湖南制定和实行规范的行政程序，虽然走在全国改革的前列， 但主要也只在文件出台管理上实现了规范， 而对于广泛的决策内容来说则仍有欠规范。与之相比，其他地方的行政决策就更无章法了，其规范化、法制化基本就是空白。
14、随意决策太严重。
每新一任领导上台， 就容易让上一届领导做出的长远决定出现“自然流产”或者“巧妙失效”，诚所谓“新人新策”、“人走政息”。按理，每一任领导都有新思路、新纲领原本也是没有错的，特别是不能因循守旧，要有突破和创新，但在这里发生的最大问题常常不是新决策更高明， 而是新领导不一定愿意按旧领导的意见办， 哪怕原意见是具有很高科学含量和民主含量的既定决策。比如，城市规划、经济发展方略、社会发展方略等等重大决策，常常得不到延续，就连街边绿化，也都出现一任领导一次主意，导致一届换一茬树，街边的树永远长不大。这样的结果就是“政策没有连续性和稳定性”，造成大量浪费和政府公信力下降。
15、只顾眼前，不顾长远。
很多地方领导在事关本地发展战略上思考不多、着眼更少，只看见、只盯住可能抓得住的当前利益和摸得着的当前政绩， 并且为此不顾一切地奋力追逐，包括大肆卖地、用地甚至发行公债，真是竭泽而渔， 用尽眼下所有可能用来换取政绩的资源，而根本不考虑可持续发展，不考虑资源的有限性和节约使用， 不考虑债务负担和资源枯竭将给后续各届政府以及子孙后代带来什么严重负担。这些就是当前普遍存在的所谓“短期行为”。
其根源就在于这种不当的领导决策上， 就在于没有在决策上切实落实科学发展观。
16、行政执行缓慢，行政效率低下。
无论是发现了执法不当甚至错误，还是群众有正确合理的诉求，也无论是发现新问题、新方向，还是已经获得新思路、新对策，甚至即使是看到非常重大而紧迫的大事、只争朝夕的机遇、不能拖延的急事，都会由于程序繁复漫长、能推能等就放放而有所耽搁，甚至完全耽误而痛失机遇。至于行政相对人提出的什么意见，则更是爱理不理、多一事不如少一事，即使全耽搁了也无所谓，因为他们无论走行政复议还是行政仲裁乃至行政诉讼都不可怕，最终能赢得胜局者基本上不是他们，而只能是行政主体。所以，行政救济途径不畅，政府公信力不高，群众对行政主体反感而无奈，潜伏巨大危险。
17、行政行为规范严重不足。
这主要是至今难以诞生具有充分科学性的行政行为法。行政行为是以基本行政职能为经、以运行性行政职能为纬， 交叉符合之后而形成的一系列具体行政活动， 是直接施加于行政相对人乃至整个行政客体的行政权力行使和运用过程， 是具体体现出行政目标模式和行政行为模式的行政环节系列， 更是直接体现政府性质和政府形象的每一个具体作为和表现。其内政构成的复杂性及其对科学性、合理性的要求是所有社会公共行为当中最高的。因此，要设计并建立这样一部行政行为法远非易事， 但却是深化行政体制改革所必须解决的大事、所必须攻克的难关。只是目前也只有《湖南行政程序规定》在这方面做了一个初步的探索，还需要今后在整个国家层面投入更大的努力。

二、深化行政管理体制改革的方法与对策
1.在改革战略的谋划上，要注重系统思维与问题意识的统一。行政管理体制改革是一项系统工程，具有综合性、结构性和配套性。它既是政治体制改革、经济体制改革和社会管理体制改革的重要组成部分，本身又自成体系。这就要求在谋划改革时，应当具有宽广视野和系统思维，把行政管理体制改革放在特定时代的经济、政治和社会大背景下来整体思考、统筹规划。另一方面，行政管理体制在每一历史时期和发展阶段又面临最突出的问题，这就要求必须以问题为导向，抓住牵动全局的主要改革环节，确定重点改革任务，着力推进，重点突破。只有把系统思维与问题意识统一起来，才能牢牢把握行政管理体制改革的本质、重点和关键。
2、在改革任务的部署上，要注重长期目标与近期重点的统一。行政管理体制改革是一项长期而艰巨的历史任务，是一个不断探索、不断改革、不断突破、不断前进的历史过程。建立比较完善的中国特色社会主义行政管理体制，必须有长远目标和总体规划，以明确改革的路径与方向。同时，行政管理体制改革又是阶段性与连续性统一的过程，是一步一个脚印的渐进过程，一个时期有一个时期的改革重点，一个阶段有一个阶段的改革任务；因而改革又必须有长远目标下的近期目标，总体规划下的重点安排，做到长远目标与阶段性目标相结合，全面推进与重点突破相结合，处理好改革发展稳定的关系，以保证改革前后衔接、积极稳妥、有序推进。
3、在改革举措的实施上，要注重质的突破与量的积累的统一。经验表明，行政管理体制改革必须坚持从实际出发，既要有一些大的改革动作和集中的改革举措，以保证改革的实效和力度，促进行政管理体制的不断完善；也要通过一系列和风细雨、持之以恒的管理机制、方式和制度的创新，通过政风和作风的改善，促进行政管理体制改革的量的转变和积累。要把质的突破与量的积累很好地统一起来，以保证改革成效的巩固。重视了量的积累，就为质的突破做好了有效的心理、管理、制度上的铺垫和准备。
4、在改革进程的推动上，要注重自下而上广泛参与与自上而下集中推进的统一。广泛调动人民群众和广大公务员、中央政府和地方政府两个方面的积极性、创造性，充分发挥自下而上和自上而下两方面的作用，既是行政管理体制改革的手段，又是行政管理体制改革的目的。要把人民群众和广大公务员作为推进行政管理体制改革的动力，创造各种条件让人民群众和广大公务员自下而上广泛参与改革、支持改革、推动改革。同时，要在党中央、国务院的集中统一领导下，严格按照《意见》的要求，自上而下全力推进行政管理体制改革，决不允许执行变形和实施走样。要建立健全改革的评价标准和推进机制，强化地方各级政府改革的内在动力，变“要我改”为“我要改”，以有效防止在推进改革过程中容易产生的中间层次梗阻和动力逐级递减的现象。
5、加快政府职能转变，解决好政府应当做什么的问题。政府职能转变是深化行政管理体制改革的核心。改革开放以来、特别是党的十六大以来，我们在明确界定和切实转变政府职能方面取得了重大进展。十六大提出，要完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四项职能；贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会，要求政府更加注重履行社会管理和公共服务职能；《全面推进依法行政实施纲要》和《行政许可法》规定，凡是公民、法人和其他组织能够自主决定的事项，市场竞争机制能够自行调节的事项，社会组织或中介机构能够自律解决的事项，除法律另有规定的以外，政府不要干预。这些要求和规定基本明确了政府职能的范围，总体划清了政府与市场、企业、事业、社会的职责边界。在此基础上，党的十七大和十七届二中全会明确要求，加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管好，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用，更加有效地提供公共产品。特别是《意见》第一次对政府加强经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四项职能的重点，以及中央和地方政府职能转变的重点作了明确规定，对推动各级政府加快转变和全面正确履行职能具有重要意义。现在的关键，是要在深入调查研究的基础上，进一步细化不同层级政府和不同行政部门的职能框架、事权划分和职责体系，加强政府职能与机构设置的配套改革，发展公共服务型事业单位和社会组织，使之更多地承接政府职能，以采取切实有效的措施推动政府职能真正转变到位、配置到位和履行到位，坚决克服不同程度存在的政府管理的“越位、缺位、错位和不到位”现象，实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变。

6、深化政府机构改革，解决好政府的组织结构问题。《意见》明确提出，要按照精简、统一、效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，紧紧围绕政府职能转变和理顺职责关系，进一步优化政府组织结构，规范机构设置，完善行政运行机制。这次国务院机构改革主要突出了三个重点：一是加强和改善宏观调控，促进科学发展；二是着眼于保障和改善民生，加强社会管理和公共服务部门建设；三是按照探索职能有机统一的大部门体制要求，对一些职能相近的部门进行整合，实行综合设置。其中，尤以大部门体制改革引起了国内外的广泛关注。一方面，大部门体制因其适应市场经济发展要求、有利于整合职能相近的部门和形成精简高效的政府组织结构，而很大程度上反映了现代行政管理体制改革的趋势；另一方面，大部门体制又受到经济社会发展水平和行政管理现状的影响与制约，有一个逐步发展的过程。综观世界各国，发达国家的政府部门一般不超过20个，但发展中国家的政府部门很多都在20个以上，有的甚至达到三四十个。因此，我国的大部门体制改革既应当把握趋势，积极探索，不断推进；又应当把握节奏，审慎稳妥，循序渐进。
7、加强依法行政和制度建设，解决好政府按什么规则运行和管理的问题。科学合理的政府职能和政府组织结构，应当通过法律和制度加以确认，否则很难固定；科学民主的行政决策机制、运行机制和管理方式，应当通过法律和制度加以规范，否则没有保障；更重要的是，行政权的行使应当纳入法律和制度的轨道，否则就有可能滥用。政府必须严格依法行政，行政权必须受到全方位、全过程的严格监督和制约。因此，要真正把依法行政作为政府工作的龙头和基本准则，坚持用制度管权、管事、管人，积极推行政府绩效管理和行政问责制度，加大贯彻《全面推进依法行政实施纲要》力度，努力再用六七年左右的时间，基本实现建设法治政府的目标。
8、做好改革的组织实施工作
深化行政管理体制改革意义重大、任务艰巨，各地区各部门要在党中央、国务院的领导下，精心组织，周密部署，狠抓落实。
要认真组织实施国务院机构改革方案，抓紧制定地方政府机构改革、议事协调机构改革、事业单位分类改革的指导意见和方案，制定和完善国务院部门“三定”规定，及时修订相关法律法规。
要严肃纪律，严禁上级业务主管部门干预下级机构设置和编制配备，严禁突击提拔干部，严防国有资产流失。重视研究和解决改革过程中出现的新情况、新问题，加强思想政治工作，正确引导舆论，确保改革顺利推进。

三、结语
总的来说，我国行政体制存在这样那样的问题。主要是政府职能转变滞后，政府自身改革滞后；行政审批事项过多，为权力寻租提供了基础；社会管理和公共服务职能薄弱。政府结构不合理：横向组织结构不合理，部门职能梳理不清、设置不当、交叉重叠，导致政出多门、多头管理；纵向结构的层级过多、成本较高。政府行为长期得不到有效控制，包括长期持续的形式主义、政绩工程、形象工程问题，行政执法不规范问题突出，政府诚信受到很大挑战。目前政府应对危机的能力和体制建设都还是一大弱项，有待大力加强。

参考文献：
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3 席芳宽; 论邓小平行政管理体制改革思想——兼论改革和不断完善行政管理体制 [J];江西教育学院学报; 2001年05期; 23-26
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9 赵双林,刘志民,贾玉林; 对我国社会保障制度改革的思考 [J];河北建筑科技学院学报(社会科学版); 2000年04转贴于 中国论文下载中心

合同管理制度

1 范围
本标准规定了龙腾公司合同管理工作的管理机构、职责、合同的授权委托、洽谈、承办、会签、订阅、履行和变更、终止及争议处理和合同管理的处罚、奖励；
本标准适用于龙腾公司项目建设期间的各类合同管理工作，厂内各类合同的管理，厂内所属各具法人资格的部门，参照本标准执行。
2 规范性引用文件
《中华人民共和国合同法》
《龙腾公司合同管理办法》
3 定义、符号、缩略语
无
4 职责
4.1 总经理：龙腾公司经营管理的法定代表人。负责对厂内各类合同管理工作实行统一领导。以法人代表名义或授权委托他人签订各类合法合同，并对电厂负责。
4.2 工程部：是发电厂建设施工安装等工程合同签订管理部门；负责签订管理基建、安装、人工技术的工程合同。
4.3 经营部：是合同签订管理部门，负责管理设备、材料、物资的订购合同。
4.5 合同管理部门履行以下职责：
4.5.1 建立健全合同管理办法并逐步完善规范；
4.5.2 参与合同的洽谈、起草、审查、签约、变更、解除以及合同的签证、公证、调解、诉讼等活动，全程跟踪和检查合同的履行质量；
4.5.3 审查、登记合同对方单位代表资格及单位资质，包括营业执照、经营范围、技术装备、信誉、越区域经营许可等证件及履约能力（必要时要求对方提供担保），检查合同的履行情况；
4.5.4 保管法人代表授权委托书、合同专用章，并按编号归口使用；
4.5.5 建立合同管理台帐，对合同文本资料进行编号统计管理；
4.5.6 组织对法规、制度的学习和贯彻执行，定期向有关领导和部门报告工作；
4.5.7 在总经理领导下，做好合同管理的其他工作，
4.6 工程技术部：专职合同管理员及材料、燃料供应部兼职合同管理员履行以下职责：
4.6.1 在主任领导下，做好本部门负责的各项合同的管理工作，负责保管“法人授权委托书”；
4.6.2 签订合同时，检查对方的有关证件，对合同文本内容依照法规进行检查，检查合同标的数量、金额、日期、地点、质量要求、安全责任、违约责任是否明确，并提出补充及修改意见。重大问题应及时向有关领导报告，提出解决方案；
4.6.3 对专业对口的合同统一编号、登记、建立台帐，分类整理归档。对合同承办部门提供相关法规咨询和日常协作服务工作；
4.6.4 工程技术部专职合同管理员负责收集整理各类合同，建立合同统计台帐，并负责
合同管理制度

1 范围
本标准规定了龙腾公司合同管理工作的管理机构、职责、合同的授权委托、洽谈、承办、会签、订阅、履行和变更、终止及争议处理和合同管理的处罚、奖励；
本标准适用于龙腾公司项目建设期间的各类合同管理工作，厂内各类合同的管理，厂内所属各具法人资格的部门，参照本标准执行。
2 规范性引用
《中华人民共和国合同法》
《龙腾公司合同管理办法》
3 定义、符号、缩略语
无
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4.1 总经理：龙腾公司经营管理的法定代表人。负责对厂内各类合同管理工作实行统一领导。以法人代表名义或授权委托他人签订各类合法合同，并对电厂负责。
4.2 工程部：是发电厂建设施工安装等工程合同签订管理部门；负责签订管理基建、安装、人工技术的工程合同。
4.3 经营部：是合同签订管理部门，负责管理设备、材料、物资的订购合同。
4.5 合同管理部门履行以下职责：
4.5.1 建立健全合同管理办法并逐步完善规范；
4.5.2 参与合同的洽谈、起草、审查、签约、变更、解除以及合同的签证、公证、调解、诉讼等活动，全程跟踪和检查合同的履行质量；
4.5.3 审查、登记合同对方单位代表资格及单位资质，包括营业执照、经营范围、技术装备、信誉、越区域经营许可等证件及履约能力（必要时要求对方提供担保），检查合同的履行情况；
4.5.4 保管法人代表授权委托书、合同专用章，并按编号归口使用；
4.5.5 建立合同管理台帐，对合同文本资料进行编号统计管理；
4.5.6 组织对法规、制度的学习和贯彻执行，定期向有关领导和部门报告工作；
4.5.7 在总经理领导下，做好合同管理的其他工作，
4.6 工程技术部：专职合同管理员及材料、燃料供应部兼职合同管理员履行以下职责：
4.6.1 在主任领导下，做好本部门负责的各项合同的管理工作，负责保管“法人授权委托书”；
4.6.2 签订合同时，检查对方的有关证件，对合同文本内容依照法规进行检查，检查合同标的数量、金额、日期、地点、质量要求、安全责任、违约责任是否明确，并提出补充及修改意见。重大问题应及时向有关领导报告，提出解决方案；
4.6.3 对专业对口的合同统一编号、登记、建立台帐，分类整理归档。对合同承办部门提供相关法规咨询和日常协作服务工作；
4.6.4 工程技术部专职合同管理员负责收集整理各类合同，建立合同统计台帐，并负责

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