改善会议决策的质量:基于参与式观察的经验分析.docx
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1、 改善会议决策的质量基于参与式观察的经验分析 郑崇明摘 要会议决策是公共决策最为核心的环节。既有的关于公共决策文献总体上聚焦于会议决策过程,而忽视了对会议决策场景的检视。通过对会议决策参与观察的经验归纳,打开了公共决策的黑箱,呈现出会议决策的真实世界。在会议决策场景中,时间的有限性、生理的稳定性、注意力的分配、利益的平衡性、语言的准确性、偶发事件等都与会议决策质量密切相关。有效管理和控制会议时间有助于改善会议决策质量。关键词公共决策;参与式观察;时间管理一、研究问题在现实生活中,人们有时会对政府出台的政策不认同,甚至对某些政策感到不可思议。如果听到社会公众对政策有着这样那样的抱怨,那说明政策肯
2、定出问题了,或者说决策质量不高,政策难以有效回应社会公众的需求。这就需要对公共决策进行深刻地审思。事实上,政策的决策过程常常充满非理性,反复无常,并且缺乏协调性政策形成的每一个环节如政策议程、政策形成、政策制定、政策评估等都可能影响到决策的质量。为了提高决策质量,人们围绕决策过程进一步分析了元政策、政策问题、制度环境、政策制定主体、利益集团、社会公众、新闻媒介、专家学者、权威人士、决策体制等与决策质量之间的关系。不难看出,这些影响因素比较全面地阐述了其与决策质量之间的关系,但这些因素仅仅是静态的一般性概括,而缺乏对公共决策的动态场景呈现。更为重要的是,决策是对公共资源的权威性分配,会议决策处于
3、公共资源分配的核心环节,即会议决策。在现代民主国家,会议不仅是公共决策的载体,更是公共决策的最后环节。换言之,公共决策更是通过会议来作出的,而会议也是公共政策合法性的基本形式。因此,会议开得好不好不仅与决策质量的高低密切相关,更决定着公共资源的配置是否有效。围绕如何提高会议决策的质量,人们从不同的角度进行了研究,较为常见的思路是遵循过程逻辑,即从会议决策的议题设置、议题筛选、会议安排、方案设计、意见征询、方法选择、程序设计、工具选择、执行评价等环节进行探讨。著名的“罗伯特议事规则”更是对会议的每一个环节都做了详细的阐述。这些研究对于改善决策质量提供了丰富的理论认知,但却缺乏深入会议决策场景的微
4、观观察。从事政策分析的研究者受制于会议规则而难以进入实际场景,缺乏深入细致的观察。因此,对理论研究者而言,会议更多的是一个传说。人们对会议决策的信息往往通过媒体报道或者对参会者的访谈获得的。因而这些资料的获取较为碎片化,也难以系统地加以分析。在有些人看来,会议只是一个形式意义的政策合法性工具,决策选择实际上在会议召开前已经通过非正式途径确定好了。然而,事实却并非如此,尤其是那些重大事项的决策,不到最后一刻,决策都是充满变数的。因此,决策者极其看重会议在决策中的作用,并力图通过对会议的影响或控制实现其意图,并使政策合法化。尽管决策者们深諳会场控制的各种技巧,但对于如何有效地管理会议以提高决策质量
5、仍然缺乏系统的认知。此外,虽然“罗伯特议事规则”被视为有效管理会议的操作范本,但其西方叙事的逻辑与中国的决策环境和决策体制相距甚远。因此,通过对会议决策场景的实地观察,深入分析会议管理的影响因素,探讨会议管理与决策质量之间的关系就显得非常必要。二、会议决策的一般流程如上所述,会议是决策的载体,会议开得好不好、成不成功直接影响着决策质量的高低。因此,会议是影响决策质量的关键因素。而分析这一关系的前提是要弄清楚会议是如何开的、如何决策的,即会议的召开是一个什么样的规则和逻辑顺序。从决策数量的多寡来看,主要分为多议题决策会议和单议题决策会议(一般称为专题会)。专题会一般由分管领导主持,而多议题决策会
6、议则主要由政府及其部门主官(通常称之为“一把手”)主持。在党政体制下,党口和行政口有着各自的主官,行政主官一般主持召开行政决策的办公会,党口主官则主持召开常委会或党组会。一般而言,办公会不能作出的决策,往往需要提交常委会或党组会讨论。涉及“三重一大”(重大问题决策、重要干部任免、重大项目投资决策、大额资金使用)的需要提交常委会或党组会讨论,以体现党的领导原则。由于多议题决策所需要满足的条件较单议题决策会议更为苛刻,因此,本文主要讨论多议题会议与决策质量之间的关系。为了保证决策的民主性和有效性,政府部门都会制定出一套完整的、正式的议事规则。为了客观地呈现会议决策的“真实世界”,下面以某厅厅务会为
7、例进行描述。厅务会是厅领导处理日常事务的例行会议。从文本上的议事规则来看,厅务会的流程大致包括议题确定、会议准备、议题讨论、方案抉择与会议纪要等部分。从议事规则来看,会议的每一个环节都有着制度化的流程安排。首先是厅务会议题的确定。在厅领导确定召开厅务会后,由办公室人员向职能部门发出通知,征集会议议题。职能部门根据自身的情况确定是否提交议题,如果需要提交议题上会,则需填写厅务会议题征集单,同时附上拟决策的议题材料报分管厅领导。当然,厅领导也拥有提出议题的权力,即厅领导直接提出议题。分管厅领导在对议题进行充分调查研究的基础上(一般都会召开专题会进行讨论),形成较成熟的方案并签署意见,由职能部门报送
8、厅办公室。在初步进行材料审核后,厅办公室将议题呈送厅务会主持人(一般为厅长),并由厅务会主持人确定是否将该议题提交上会。需要说明的是,分管厅领导因故不能参加厅务会的,其所分管的议题原则上不列入厅务会议题。确因紧急情况需要提交讨论的,可由主持人决定是否列入会议议题。其次是会议准备。厅务会议题确定后,厅办公室负责发出会议通知,告知参会人员会议的时间地点、议题顺序等具体事宜,同时在会议前至少一个工作日将会议议题和会议材料送达与会人员。三是议题陈述。厅务会必须安排足够的时间对议题进行充分讨论。每项议题讨论前应由分管厅领导或有关职能部门负责人介绍情况。因故未到会的厅领导班子成员的意见,可以书面形式在会上
9、表达。凡涉及与会人员及其家属个人利益的议题,本人应当回避。四是会议决策。一般情况下,厅领导班子成员才有发言权。他们应对每一个议题进行质询、提出建议和决策表态。最后由厅务会主持人根据多数人的意见做出决策意见。如果不能形成最后的决定,则按照相关规定另行处理,比如提交厅党组会议讨论。五是会议纪要。会议纪要是在会议记录的基础上形成的。根据厅务会的议事规则,厅务会所讨论研究的事项,必须有完整、准确的原始记录并定期归档妥善保管。会议结束后,由厅办公室按照会议的内容形成会议纪要并流转公文。事实上,厅务会也确实是按照上述议事规则来行事的。但在这些看似简单的议事规则的背后,每一个环节都可能影响着决策的质量。在议
10、题的确定上,哪些议题能上会,哪些议题不能上会,哪些议题排在前面,那些议题排在后面等都影响着决策的质量。能否上会与如何排序实际上是一个不断筛选的过程,而这一决定权在会议主持人手上。因此,除了议题的轻重缓急,会议主持人的个人偏好也影响着议题能否进入决策程序以及如何进入决策程序,而这些因素对决策质量的影响是不言而喻的。影响决策质量最为重要的是会议讨论和决定环节。如上所述,按照议事规则,会议按拟定的议题名单逐项决策。这一过程一共包括三个部分:一是由行政职能部门汇报议题,陈述问题解决的必要性和提出解决问题的方案;二是由具有决策权的领导对议题进行讨论,并提出建议或否定意见,会议的列席者也可以就议题发表自己
11、的意见,但不具有表决权;三是由会议主持人在听取讨论意见后进行总结,并就该议题做出最终决定。决策者们互为攻守竞合,其对决策质量的影响是最根本的。此外,会场的其他相关人员如会议记录人员的文字记录是否忠实地反映了决策者的意图也影响着决策的质量。三、会议决策质量的影响因素会议的各个环节都影响着决策的质量,其中最为关键的是会议的议题讨论和方案选择环节。为此,需要从会议现场的环节讨论决策质量的影响因素。从变量的角度来看,会议管理得越好,会议决策的质量就越高。通过对决策会议场景的实地观察,发现时间的有限性、生理的稳定性、注意力的分配、利益的平衡性、语言的准确性、偶发事件等都与会议决策质量密切相关。1.时间的
12、有限性时间是会议决策所面临的最为稀缺的资源。尽管议事规则规定需要对议题进行充分的讨论,但事实上,大多议题所需的讨论时间是非常有限的。因此,在很大程度上,时间的有限性决定了会议决策质量的高低。根据笔者对上百场多议题决策会议的实地观察和测算,除了个别特殊情况,大多会议时间都是四个小时左右,会议的议题为八个左右,平均下来,每个议题从汇报、讨论到决定所需的全部时间约为二十分钟。领导班子成员为七人,每人都要对议题提出建议并表态,平均一个领导表达意见的时间不到两分钟。可见,时间的有限性导致了会议议题的阐述和讨论都不充分,难以充分地预见各种不确定的情形,进而影响了决策的质量。2.生理的稳定性作为生命有机体的
13、个体,其身体机能的稳定性是有限的。在长达数个小时的闭门会议中,时间不断地消耗着决策者的体力、精力和注意力。长时间、高强度的会议使得决策者身心的疲劳和情绪的烦躁呈现出递增趋势。显而易见,长时间地静坐和思考,甚至是激烈地争论等,都将耗费大量的体力和精力。这样一来,往往会因为体力精力的消耗而導致越是排在后面的议题讨论越不充分。加之领导往往都是多重任务在身,有时候不得不为了处理后续紧急事宜而选择不提建议只表态,以期尽快结束会议。由此使得决策非常草率,其决策质量也大打折扣。3.注意力的分配影响管理者注意力分配的因素大致包括组织因素、个人因素和社会因素。注意力分配实际上是一个组织和制度环境的问题。决策者虽
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