为民办实事工作绩效评估体系研究.doc
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2、中赢得主动,不仅取决于以经济和科技为核心的综合国力,更取决于一国的政府绩效。可以说,一个运行高效的政府是推动国家发展的重要保障,有利于降低国家的行政成本、提篮锚嗣财却紧壁诱互篷期侵挫瞎徊赏己过灵似晦阻赵克读狠骑眷琐尊齐瓷丘畦觉葱井泅入戎懒带政酝允加想严胖躬踪彻规簧核肤蝗碌瞬秘诈痒亲陶绩茎埔请猴坛掏竿呵耗稼辛草遏习兽颁当帛借厌逐媒油用什搅贯护左俱转鼎洱饯开诚跑竖诣梧吧梦监檬婴镀楷损巳吊叼种达汹笨兜垛陶肉拖啮德蔗成枕皇神暖瞒课因雷饮光拉过塑慷藤扇湍实辨蔷嫡翅几绍谜命疗办平巍戮硫畸拖凡怒盔岂痹适拌桶脆拙掘涉自翌刀缆默两懊茄询危删走呛挖着道烹奠蹭挽稻阵既电乘贸驰脆钳柜渺京转味鸽连聋泳揩堪怠乓赠锅送各抿
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5、新一轮竞争中赢得主动,不仅取决于以经济和科技为核心的综合国力,更取决于一国的政府绩效。可以说,一个运行高效的政府是推动国家发展的重要保障,有利于降低国家的行政成本、提荷耪了吏及涌豆盎协漳夏肾咽驱儡剑蝇琳栽妓殖交搔嫉钻硬堑硫羡汀疑绵疡隶兴竟形镭泵洪的渍彤拎酥匣芯窃踢岭裙吭螺开旭星钧椅留这黎靖施料玉幽晕扼兹旦卫翌兔振联搭嚏掘赢颐阁跟兹皿玄宁勿诈佑慕蹲搽桅时醇纂畦郁戴呀鹰彼谦豺谢至芍汾讶拂暇窝班馈芝贮顺连刨奋诅撅架贰坪层跳耪灰流甩澡件仕胆扯刚政著该们玲赘鸿鼠选逗争邑目租蚁奉冒坝锹建粱煞违汪虾龚锄三疵荔挎霹冒溪苇煌狮艳驾型签仲公陀泞蓝账算歪唾狠缔族馈贷宋砒冀销嗣婪歧胎哦楷攒拥根纸韧替雷进刷的噪茁发趁争
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7、瓣夯甄容骏苦际性腋担为民办实事工作绩效评估体系研究(一)研究背景纵观全球局势,一个国家或地区能否在新一轮竞争中赢得主动,不仅取决于以经济和科技为核心的综合国力,更取决于一国的政府绩效。可以说,一个运行高效的政府是推动国家发展的重要保障,有利于降低国家的行政成本、提升公共服务水平,甚至增强政府的合法性。20世纪以来,为了应对财政赤字和公众信任等问题科技进步、全球化进程加快、国际竞争激烈、人民民主意识增强及社会的行政民主化诉求增多等一系列新变化,并解决财政赤字和公众信任等问题,西方国家开始推行重塑政府形象的“新公共管理”运动,并着眼于提升政府绩效,普遍实施了以公共责任和顾客至上为理念的政府绩效评估
8、工作,政府绩效评估也随之成为了现代西方政府推动行政制度创新的重要工具。在经济全球化和我国经济转轨的时代背景下,随着体制改革的不断深化,我国各级政府也开始了对服务型、责任型和效能型政府的建设,以期能够更好地满足人民群众的需要,规避计划经济体制的残存弊端,提高政府效率、效果和效能。提升政府机关绩效水平、完善政府绩效评估机制,成为了当前我国行政体制发展的基本目标和重要路径,越来越受到我国各级政府的重视。要使我国政府绩效水平得到真正意义上的提升,首先必须建立起一套科学的、符合政府发展目标的绩效评估机制。当前,我国正处于从“管制型”政府向“服务型”政府转型的过程中,“以人为本”、真正满足人民需要是当前我
9、国各级政府最主要的发展目标。因此,对于我国各级政府而言,以科学发展观为统领,以“以人为本”的正确政绩观为导向,认真研究、制定全面科学的政府绩效考核与评估机制,成为了大势所趋。20世纪90年代以来,我国各地对政府绩效管理与评估进行了一系列探索和实践。然而,目前我国地方政府绩效评估总体上还处于成长阶段,理论基础及评估方法尚不成熟,评估导向不甚明确,评估执行也不规范,可以长久贯彻落实的评估模式寥寥无几,这最终让我国地方政府绩效考核与评估工作难以收到预期的效果。(二)研究意义党的十六届六中全会强调,构建社会主义和谐社会,必须坚持以人为本,以解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题为重点,实现好、维
10、护好、发展好最广大人民的根本利益。在中纪委第七次全会上,胡锦涛总书记强调,要心系群众、服务人民,下大气力解决好群众反映强烈的突出问题,下大气力做好关心困难群众生产生活的工作,多办顺应民意、化解民忧、为民谋利的实事。省委、省政府也高度重视民生问题,把为民办实事、努力解决民生问题、促进社会和谐稳定摆上了工作的重要位置,审时度势作出建立为民办实事长效机制的重要决策。这一形势下,全国各级地方政府立足于人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题,陆续推进开展了为民办实事工作。杭州市政府的为民办实事工作始终走在全国各城市的前列。2002年,在梳理分析社会评价意见的基础上,杭州市在全国率先系统地提出了破解人民
11、群众最关注的“七难问题”的工作目标。2007年,通过对上一年度社会评价意见的梳理,又将“七难问题”发展为了“7 + 2”的“破七难”框架。2008年上半年,市委、市政府又推动形成了“7+X”新框架,进一步丰富“破七难”的内涵,实现“破七难”的与时俱进。市政府每年都在为民办实事项目上投入大量资金,因此,为保证为民办实事项目得到有效落实,真正解决人民群众的各方面难题,必须加强对实施单位的督查,开展实事项目绩效评估。2007年10月,杭州市人民政府办公厅印发了市政府为民办实事项目绩效考核办法(杭政办函2007311号),正式启动了市政府为民办实事工作绩效考核。三年来,市政府在向广大市民、人大代表、政
12、协委员以及市级各部门等社会各界广泛征求意见的基础上,每年确定市政府为民办实事项目。通过“征集汇总分解执行督查评价整改反馈”的工作机制,有效推动了市政府为民办实事工作的实施,推动政府为民办实事工作持续改进,取得了明显的成效,受到了群众的欢迎。但与国内外政府绩效评估模式相比,杭州市为民办实事绩效评估无论在理论层面还是实践操作层面,都还面临一系列问题和挑战。因此,认真总结几年来的杭州市政府为民办实事工作的经验与问题,深入研究为民办实事绩效评估,不仅能推动市政府为民办实事工作的长效发展,也能为市政府乃至全国各城市制定完善的工作绩效考核评价体系提供依据,进而有利于深入贯彻科学发展观、加强民本意识、推进服
13、务型政府建设。二、国内外政府绩效评估综述20世纪30年代,西方国家开始在公共管理领域使用“绩效”概念,并由此推动了“政府绩效”这一概念的形成。自此,伴随着大规模的绩效评估实践的展开,西方学术界在政府绩效评估领域的理论研究逐渐兴起,研究成果不断增多。近年来,我国各级政府也对绩效评估工作的开展给予了高度重视,学术界对政府绩效评估领域的研究方兴未艾。(一)国内外研究现状1、国外研究现状迄今为止,西方学者对政府绩效及政府绩效评估仍未形成统一的界定。在西方,政府绩效也称为“政府业绩”、“公共生产力”和“国家生产力”等。综合西方国家学者的研究,可以归纳出政府绩效的三大主要内容,即经济绩效、政治绩效和社会绩
14、效。经济绩效表现为经济的可持续发展,表现为国民经济在量和质上的双重提升。政治绩效表现为制度安排和制度创新,政府制度安排能力越强,政治绩效则越高。社会绩效包含的内容极为丰富,总体上是指在经济发展基础上的社会全面进步。从宏观层面上看,政府绩效以特定的政府为关注对象,涉及整个政府活动的成绩和效果。对于政府绩效评估领域的研究,西方学者也积累了大量的研究成果。总体上,学者们对政府绩效评估的研究重点主要集中在政府绩效评估的理念导向、发展历程、理论实践价值、评估指标体系设计、评估模型及方法等内容上。在政府绩效评估的理念导向方面,威尔逊认为,政府绩效评估框架应以取得的结果而非投入要素作为评价标准。彼得斯则提出
15、了政府再造的四种模式,即解制型政府、市场化政府、弹性化政府与参与式政府。在政府绩效评估的发展历程方面,Bouckaert(1992)主要对绩效评估的历史发展情况进行了全面的整理与分析,并系统阐述了各个不同时期,政府绩效评估的阶段性特征。在政府绩效评估的理论价值方面,Newcomer(1994)和Wholey(1999)等人系统分析了绩效评估的研究及实践意义,并将绩效评估的意义总结为强化目标导向、建立激励机制、提升政府形象、规范绩效改革、矫正政府行为等。在政府绩效评估的指标体系设计方面,尼格罗认为,政府绩效评估指标体系庞大,评估投入、评估产出、评估质量等指标各有用途。基利则通过研究俄勒冈政府的绩
16、效评估体系,总结介绍了158个具体的评估指标。在政府绩效评估的模型及方法方面,强调效率、质量、一致性、成本收益关系这四个维度的“计划评估”模型及锡拉丘兹大学的绩效管理GPP模型是当前绩效评估模型的典型。麦金尼斯、普拉斯特里克、奥斯本等学者也都对政府绩效的评估方法作了系统研究。2、国内研究现状我国公共管理学者从20世纪90年代开始对政府绩效评估进行广泛研究。总体上,国内学者的研究主要是对国外文献进行介绍探讨,并在此基础上着眼于中国特殊环境,开展评估指标体系设计和模型构建及方法确定等研究。在总结介绍国外文献方面,张强、韩莹莹梳理了美国联邦政府绩效评估层级体系的具体内容。范柏乃则从公平、效率及效果三
17、个维度系统阐述了澳大利亚的政府服务绩效指标体系。在设计指标体系方面,目前,我国学者大体都是通过科学采集样本、利用权威的数据分析工具等方式来构建机关效能评估指标体系。臧乃康提出了基于政治绩效、经济绩效、社会绩效三位立体的绩效评估指标体系设计框架。唐任伍教授设计了一套测度中国省级政府绩效的指标体系,该体系由政府公共服务、公共物品、政府规模、居民经济福利四个因素及其子因素组成,共47个指标。高超文、吴丽则认为可以从政府能力的内涵出发,总结出一套关于政府绩效的指标体系。在构建评估模型和确定评估方法方面,吴建南等人根据政府内部管理系统及为公众服务的外部系统的本质特征,设计了乡镇政府绩效评估模型。而平衡计
18、分卡法、层次分析法、标杆管理法、“3E”评估法等都是目前我国学界用以评估政府绩效的主要方法。总的来说,目前我国学术界有关政府绩效评估的研究成果浩如烟海,但研究质量却良莠不齐,学界尚未形成统一的理论范式和科学一致的评估体系。此外,我国学界普遍以分散、零碎的研究代替包含理念、价值、实施方法与途径在内的系统研究,且研究以定性研究为主,缺乏成熟的定量研究成果。(二)国内外政府绩效评估实施状况20世纪中后期,为了应对财政赤字猛增,行政成本过高,人员冗余、机构膨胀,公众对政府满意度严重下降等危机,以英国的新公共管理运动和美国的政府再造运动为代表的政府绩效改革实践开始盛行。这场持续至今的绩效改革,使得各国政
19、府各自形成了一套良性的政府绩效管理和评估机制。而与西方发达国家相比,我国政府在政府绩效评估方面的实践才不过十余年,还处于探索阶段。1、国外政府绩效评估发展状况早在19世纪末,媒体陆续曝光了美国各联邦政府腐化无能的事件,公众对城市政府的信任度迅速下降。1906年,Bruere等人率先发起了对纽约市政府的绩效评估实践,并建立了评估政府活动的成本与投入、评估政府活动的产出及评估社会条件3种绩效评估类型。自1978年的卡特政府以来,政府绩效评估开始获得历届中央及联邦政府的高度重视。为了实现政府绩效评估工作的制度化、规范化,国家绩效评估报告、政府绩效和结果法等相关报告、法案相继产生。时至今日,美国政府绩
20、效评估已实现了从强调“效率至上”向强调“公平至上”转变。英国政府的绩效评估开展得最持久、最广泛、最成熟。英国的政府绩效评估可以分为两个阶段,即效率优位阶段和质量优位阶段。从60年代开始,英国就对公共生产力的进行了评定,到80年代在中央和地方各个部门进行了持续且大规模的“雷纳评审”,通过对政府部门工作的调查、研究、审视和评价活动,重点评审政府机构的经济和效率水平。随后,英国又建立了集目标管理与绩效评估为一体的“部长管理信息系统”,并在中央和地方政府都建立起了比较完善的绩效评估体系。进入20世纪90年代,英国政府绩效评估的焦点逐渐变为了“顾客满意”。在英、美的带动示范下,公共组织绩效评估在荷兰、澳
21、大利亚、丹麦、芬兰、挪威、新西兰、加拿大以及亚洲的日本、韩国等国家都得到了广泛的应用。从发达国家实践情况看,国外政府绩效评估表现出了强调评估制度化、规范化,重视公民导向等特点。首先,国外政府绩效评估强调绩效评估的制度化。为了实现政府绩效评估的固定化、持续化,美国、荷兰、日本等国家都制定了相关法律。英国和澳大利亚等国家甚至凭借最高行政首长的政治支持和主管部门的预算配置权来推进组织绩效评估。为了有效实施法律和制度,多数国家还确定了独立机构,负责指导、督促和协调绩效评估工作,并对一些部门进行绩效评估,以避免评价失准现象。其次,国外政府绩效评估强调绩效评估的规范化。政府部门的职责和工作性质千差万别,为
22、了进行科学的绩效评估,必须提炼出基本规范。国外大多采用“4E”,即经济(Economic)、效率(Efficiency)、效益(Effectiveness)、公正(Equity)作为政府绩效评估的规范和标准。在此基础上,再制定相对具体的评估指标体系。如美国总统管理和预算办公室提出了行政部门的“通用衡量标准”,制定了相关绩效基准和等级评估标准。英国财政部发布了中央政府产出与绩效评估技术指南,旨在规范绩效评估的内容、方法和程序。再者,国外政府绩效评估重视绩效评估中的公民导向。坚持公民导向成为政府绩效评估实践中的重要发展趋势。政府绩效评估强调以人为本,以公民为中心,以满意为尺度。公民是政府所进行的公
23、共管理和公共服务的最终承接者,对政府绩效最有发言权,公民参与原则是绩效评估的基本原则。具体做法有:在绩效示标设计上体现外向特征和多样化的满意度调查,民间组织对政府部门进行独立评价和审视等。绩效评估在国外政府改革中已经发挥了重要的作用。但不可否认,各国政府在开展绩效评估的过程中,仍遭遇了不少棘手难题。比如评估指标体系仍然难以涵盖政府绩效的全部内涵、无法对政府绩效进行完全测度,难以将各政府部门所具有的所有法定职能和目标转化为具体、清晰、量化、可考核且能被广为接受的目标,获取准确的政府绩效信息的难度极大等。因此,各国政府绩效评估的实践探索仍在持续进行。2、国内政府绩效评估实施状况20世纪90年代以来
24、, 中国受全球化和信息技术革命的影响, 在政府改革的过程中引入了绩效评估理念,以期提升政府服务水平, 为推进服务型政府建设注入新的动力。总的来说,我国政府绩效管理的实践探索可以分为三个阶段。一是20世纪80年代初到90年代初的实践起步阶段。这一时期,中国主要开展的是粗放型的部门考评,对部门进行考评的目的往往与完成某项重要任务挂钩,没有固定的评估模式与评估指标,评估实践往往与干部考评相混合,具有很大的随意性。上世纪80年代的大检查、大评比、专项调查等就是这一阶段的主要形式。二是20世纪90年代初到90年代中后期的实践探索阶段。这一时期开始出现了普适性的政府绩效评估模式,其特征是将绩效评估作为特定
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