成都市事业单位社区治理研究报告.docx
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1、 成都市事业单位社区治理研究报告 周萌 吴若璠【摘 要】 本文叙述了成都市事业型单位社区治理现状,分析事业型单位社区治理中存在的问题及原因,提出促进事业型单位社区治理的建议:出台政策指导各治理主体,明确角色定位;强化事业型单位社区党组织建设工作;进一步加大对事业型单位社区的投入;增强事业型单位社区居委会服务意识;不断提高事业型单位社区居民的社区信任感;提高社区居民参与社区治理的积极性。【关键词】 事业型单位社区;社区治理;对策一、问题的提出党的十九大对加强和创新社会治理做出了重大战略部署,提出“打造共建、共治共享的社會治理格局”,并要求“加强社区治理体系建设,推动社会治理中心向基层下移,发挥社
2、会组织的作用,实现政府治理和社会调解、居民自治良性互动。”社区是社会治理的基础,社区的服务和管理能力越强,社会治理的基础就越牢。做好社区治理工作,对加强和创新社会治理有着重要作用。根据社区内房屋属性,事业型单位社区主要由“房改房”院落和经济适用房院落两种院落组成。“房改房”院落是1994年国务院发文实行的城镇住房制度改革的产物,经济适用房院落是房改制度完成后,为解决内部职工住房问题采用“集资建房”的形式建成的院落。“房改房”院落建成于上世纪50-90年代之间,修建年代久远,由于当时建设标准不高、设施设备落后、功能配套不全,并且没有建立长效管理机制,随着时间推移,这些院落已经成为房屋老旧、设施设
3、备老化、场地场所损坏的“老旧院落”。而经济适用房院落大多建成于2000年以后,这段时间国家对新建住宅小区的建设标准以及小区管理都提出了更高的要求,这类院落参与社区治理的条件较好,存量也相对较少。本研究报告中的事业型单位社区,特指辖区内有事业单位“房改房”院落的社区。二、研究方法本文采取文献研究、问卷调查和深度访谈相结合的方式,对成都市事业型单位社区治理情况进行了研究。其中,问卷调查针对社区居民,深度访谈针对社区两委负责人。问卷调查以成都市事业单位作为初级抽样单位,随机抽取12个事业单位,这12个事业单位有8个“房改房”院落的社区,再随机向8个社区中的居民发放了200份调查问卷,共回收有效问卷1
4、94份,有效回收率为97%。问卷调查主要涉及四部分内容:第一部分为被访者的本人的背景情况;第二部为被访者的社区认知情况;第三部分从社区和院落两个层面收集被访者社区参与的情况;第四部分为社区居民对单位的依赖程度。深度访谈采取结构式访问的形式,随机选择8个社区两委中的一名负责人作为调查对象。对社区两委人员配置情况、社区居民公共(综合)服务站设置情况、社区各项制度制定情况、社区管理和服务资金使用情况、社区活动开展情况、社区自组织建设情况、事业单位参与社区治理相关情况等进行了调研。三、成都市事业型单位社区治理现状本次调查最终选取的8个社区,基本上涵盖了事业型单位社区可能存在的类型:一类是专门为一个大型
5、事业单位的家属院落成立的单一事业型单位社区;第二类是事业单位院落和纯居民院落共存的混合事业型单位社区;还有一类为大型事业单位还未成立正式社区由相邻社区居委会代管的准事业型单位社区。1、事业型单位社区组织体系较为完备社区组织体系建设是社区治理的基础和保证。调查发现,成都市事业型单位社区的社区组织体系建设得到了较快发展,社区党组织、居委会、工作站的“两委一站”框架基本形成,各社区自组织发展态势良好。在社区党组织体系建设上,各事业型单位社区都设立起了党委、党总支或者党支部,并根据辖区实际情况组建党小组,基本构建起社区区域化党建工作格局;在社区管理组织体系建设上,事业单位的家属院落普遍都按照“属地划分
6、原则”纳入政府网格化服务管理区域;在社区配套组织体系建设上,各社区均设立了社区居民公共(综合)服务站;在社区自组织的发展上,各社区都在加大对社区自组织的孵化培育,并在积极尝试通过孵化培育发展社区自组织服务居民,并带动其参与社区公共事务。2、事业型单位社区民主制度基本建立城市社区民主是人民民主在城市社区治理的实现形式,是实现基层社会有效管理、满足人民自治需求和和谐社区建设的重要实践途径。1城市社区民主治理的重要目标就是健全社区各类治理机构,并以此为载体建立相应的决策、议事、管理和监督等方面的规章制度和民主自治的运行机制,以确保社区居民各项民主权利的实现。在调查中,主要从“社区自治及居委会各项工作
7、制度”、“社区居委会选举制度”、“社区与事业单位民主协商互动制度”三个方面的情况进行了解。调查发现,上述制度都基本建立,但“社区居委会选举制度”和“社区与事业单位民主协商互动制度”两项制度落实得并不理想。3、事业型单位社区公共服务设施基本配置社区公共服务设施,是社区开展居民自治、服务和活动的阵地,是社区治理的硬件设施。根据成都市2015年发布的社区用房建设相关规范,各社区均需按照相关标准配套建立社区用房。就调查情况来看,各事业型单位社区都按照要求根据社区办公、服务及活动的各项功能设置了办公用房,但无论是在硬件条件上还是面积达标情况上,混合事业型单位社区的办公用房都优于单一事业型单位社区和准事业
8、型单位社区。四、事业型单位社区治理中存在的问题及原因分析1、政府主导作用未能较好的发挥第一,政府对事业型单位社区治理的资源投入不足。在当前以政府为主导的社区治理模式下,政府投入在很大程度上反映了社区管理的政府职能作用。在调查走访中发现,事业单位老旧家属院落的基础设施与老旧的纯居民院落相比,纯居民社区或纯居民院落能够获得政府更多的财政支持。财政支持是政府对社区管理工作的重要方式和管理手段,它反映了政府对社区管理的投入力度和重视程度。2这种有选择性的资源投入,不仅削弱了社区治理的有效性,还将影响居民对社区的认同感和归属感形成。第二,事业型单位社区治理缺乏政策支持。当前社区治理的政策条例过于笼统,内
9、容大多是具有普遍性的基本原则,这为注重细节管理的社区治理带来了诸多困难,特别是像事业型单位社区这类具有特殊性的社区,容易导致事业型单位社区成为社区治理的“真空地带”。例如,调研发现事业单位老旧院落不被列入“四改六治理”老旧院落改造名单、“社区公服资金”不能用于事业单位家属院落内公共设施设备的维护和维修,最主要的一个原因就是这些区域仍属于事业单位规划红线范围内。按照要求,规划红线范围内的公共区域及其设施设备应由产权单位负责管理维护,但由于“房改房”政策,这些区域并不完全属于产权单位。由于没有专门针对事业单位家属院落制定的社区治理制度规范,极易造成社区内管理缺位或越位的现象。2、事业单位对单位型社
10、区治理的支持力度不够第一,事业单位在社区治理中的角色定位不清。调研发现,部分事业单位认为家属院落应该完全市场化,交由市场管理;而受家属院落内单位职工居民的压力和利益牵绊,一部分事业单位又认为单位应该对家属院落进行相应管理建设。加上政府尚未出台明确的事业单位社区治理的权责文件,事业单位没有充分认识到自己作为社区治理主体参与社区建设的义务,导致了事业单位在院落治理中的角色定位并不清晰。第二,事业单位缺乏共驻共建意识。从社区治理的本质来看,其核心要素在于社区中多元主体之间的互动与合作,它强调在制度规范框架下各行为主体的主动参与。但调研发现事业单位共驻共建积极性不高、主动参与不够,除了角色定位不清的影
11、响外,社区与事业单位之间缺乏有效交流和沟通的平台,无法形成共驻共建的合力也是重要的原因。事实上调查也发现,事业单位对社区工作支持的力度越大,事业单位与社区的互动与合作就越紧密,家属院落环境和院落自治的情况就越好,这充分说明了事业单位在与居委会的互动与合作过程中,会对整个社区的发展起着不可或缺的推动作用。3、社区居委会组织社区自治能力不足第一,没有从社区居民的需求出发安排活动。城市居委会组织法规定社区居委会是居民自我教育、自我管理、自我服务、自我监督的基层群众性自治组织,但在实际的工作中,居委会往往是“街道办”的延伸,其工作带有“政府”性质。因此在设计和规划社区活动时,往往带有“行政性”色彩,这
12、直接导致了社区居民对居委会组织的活动参与度低。数据分析显示,事业型单位社区居民的社区参与存在“一高一低”现象,即参与意愿高,但实际参与程度低,并且体现出被动参与的特征。第二,缺乏社区居民的信任和依赖。居民对居委会的信任和依赖,是社区自治的良好基础。从居委会是“基层群众性自治组织”的定位来看,它应该是居民最为熟悉的基层组织,是居民在日常生活中遇到困难时首先应想到的组织。但调研数据显示,当生活上遇见困难时,只有45.9%的居民会向居委会寻求帮助,数据分析显示67%的居民对居委会的职责并不是十分清楚,通过对以上两个变量进行相关性分析发现二者呈显著相关,即居民对社区居委会越了解,就越愿意向其求助,说明
13、事业型单位社区居民对居委会的了解不够,因此也很难产生对居委会的信任和依赖。关于“您觉得自己所属的工作单位与所住社区相比,哪个让你感到更有归属感、亲密感?”一题,数据分析显示,仅有35.4%的居民认为社区比自己的工作单位更有归属感、亲密感,说明社区还没有得到大多数事业型单位社区居民的认可,缺乏开展工作的社会资本。4、其它社会组织参与事业型单位社区治理不足第一,社区自组织孵化情况较差。社区自组织是社会组织一个重要组成部分,是以满足社区居民不同需求为目的,由社区成员自主成立、自愿参与的非营利性民间组织。社区自组织在社区提供社区服务、扩大居民参与、培育社区文化和促进社区和谐起着积极的作用。调查发现,事
14、业型单位社区内,社区自组织的社会功能并未充分得到体现,更多地还是局限于满足其自身的娱乐需要和兴趣爱好。虽然各社区都在加大对社区自组织的孵化培育,但成效并不明显,比如某单一事业型单位社区有兴趣娱乐类的社区自组织34个,仅孵化出1个志愿类的社区自组织。第二,参与单一事业型单位社区治理的社会组织较少。社会组织是社会治理多元化主体之一,在参与社区治理方面本应该发挥着重要作用。调研发现除承接139项政府服务的社会组织外,其他社会组织参与单一事业型单位社区治理的力度非常小,分析其原因:一是人力资源不足,二是资金不足。单一事业型单位社区居民社区参与程度不高,导致社会组织发展所要依赖的活跃志愿者人力资源不豐富
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