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上海外滩踩踏事件发生的成因及对策研究

宓小倩
【摘要】经济社会发展后，城市大型活动举办愈发频繁，相应的风险事件也越来越多。人群高度聚集的大型活动加剧了踩踏等事件的发生几率，深入探究其成因，应是风险防控机制不足所致。本文以上海外滩踩踏事件为例，基于风险防控的视角探讨其产生原因，继而分别从等方面提出规避策略.旨在通过大型活动风险防控机制建设的加强尽可能规避类似事件的发生。
【关键词】上海外滩 踩踏事件 城市大型活动 风险防控机制
一、上海外滩踩踏事件概述
2014年12月31日23时35分.上海外滩陈毅广场发生了一起恶性踩踏事件：10余万群众聚集在外滩等待观赏5D灯光节.并参加跨年活动，殊不知灯光节已被迁至大多数群众并不熟悉的“外滩源”，站在前排的群众发现灯光节不在此处后。便向从观景台退出去.而后面毫不知情的民众却向前涌进，试图抢到最佳观景位置，两拨人流汇聚交织而发生正面对冲，中间人群则恰好身处楼梯斜坡处，这就导致部分人摔倒，悲剧因此而发生。据统计，此次踩踏事件直接导致36死和49人伤。
二、上海外滩踩踏事件发生的主要原因
（一）事前风险评估匮乏
事前，上海市相关部门未充分评估跨年灯光节风险.导致悲剧发生。其表现主要有：一是警力特别有限.仅有数百名安保人员，其要掌控的民众却多达十几万。力量对比相当悬殊：二是外滩聚集了十余万民众，却限流设施准备不足。“上海外滩”、“跨年夜”均属高度危险时段，加之又都是公共場所，因此，必要的突发风险事件实时动态评估机制不可缺失，然而，外滩悲剧发生的前夕，相关部门并未对此进行必要的预警，终致悲剧发生。
（二）变更信息及沟通机制缺失
此次踩踏事件爆发的重要原因之一即事前并未建立严密的信息沟通机制.致使变更举办地点这样的重要信息未传向大多数民众。2015年跨年灯光节地点由“外滩”迁至“外滩源”，但知道“外滩源”的上海人并不太多.这一点恰恰被上海市政府以及媒体所忽略.特别是黄浦区旅游区作为一直以来上海跨年活动的承办方，对外正式发布活动地点调整信息的时间竟然是活动举办的前一天.更未特别提醒民众“外滩”和“外滩源”的本质区别，存在信息公告缺位的情况。对比之下，美国纽约时报广场跨年庆典已经举办了百余年，而今，其参加人数愈百万，但从未有踩踏等恶性事件发生。其基本经验之一即事前“广而告之”：按惯例。纽约市政府、警察局会在每年12月中旬在各地电视台、网站等媒体提前通报交通管制以及活动注意事项，尽可能使计划参加活动的全部游客知道活动细节，并提前加强安全教育。这一点是我国应该汲取的。
（三）警力调配不充足、不及时
此次上海外滩聚集群众高达十余万，然而，上海黄浦公安分局会同黄浦区市政府等部门在外滩、南京路沿线所布置的警力却比较有限，安保人员综述不过558名，其中，民警、武警、城市管理和辅助人员分别为350名、100名和108名。虽然.后期根据群众规模又增调了一部分警力，然而，截至当日23时30分，在外滩、南京路沿线，黄浦公安分局所布置的警力仅510名（陈毅广场80名）。500余名警力应对十余万现场民众，其力量对比是相当悬殊的，这就难保突发事件发生时有足够的警力应对。
（四）限流机制落实缺位
以往的跨年活动.外滩现场秩序维持警力达6000人左右，并且还会在封锁最近道路的基础上，针对外滩现场进行限流。然而，2015年跨年，除了警力大降以外，附近道路仅是简单第限流而未有任何封闭措施，且现场完全开放为开阔的自由空间.并未有任何限流与引流等辅助措施，事故现场也因此而一片混乱，现场群众毫无引导性地陷入“自由行”状态，群众若想进入观景台。就很可能同想离开观景台的人群产生正面冲击。
三、规避上海外滩踩踏事件的主要策略
（一）建立健全城市大型活动应急预案
切实可行的城市大型活动应急预案可确保突发事件发生前应急准备与监测预警有章可依，可在危险因素累积时提高警惕，及时加以防御，当危险因素累积近事件爆发临界值时。及时采取有效遏制措施，阻断危险因素，同时也能够保证在踩踏事件发生时能有应急处置的基本措施依照。尽快制定出台大型群众性活动应急预案及其他系统的安全管理实施办法。加强对公共场所群众自发聚集活动的有效管理，填补无组织群众活动管理的空白.是预防和处置踩踏等突发事件的当务之急。
（二）做好现场指示及信息发布工作
针对重大群众活动信息发布这个短板，政府相关部门应通过各大媒体，给出清晰透明的信息，明确活动举办的地点、时间、要求及举办地点的具体前往方式，尽量不要选择让群众混淆的地点.若是容易混淆的地点.如此次上海“外滩”和“外滩源”这两个地点，政府及媒体应提前帮助公众对这两个地点进行辨认。并进行大力宣传，避免公众习惯性思维而引发事故。
（三）提升现场警察应变处突能力
现场一线警察是突发事件发生时重要的应急力量，因此现场警察的应变能力非常重要。他们需对现场的各种信息敏锐捕捉，对于一些风险意识较低的群众，警察应在这时发挥自己的威慑力，勒令停止危险动作.维持现场秩序。而在发现人群已经超过半饱和状态时就应及时对现场进行引流和封锁。逐步增加封锁区域，保证每个封锁区域内群众不会过多，同时设置好出口.避免离场时发生拥挤踩踏。
（四）加强人流量监测预警与引流
群体性踩踏事件的发生基础是人群密度过大，因此，要免于踩踏事件就应先从控制人流着手，加强监测现场人流量与通往该地段车辆及人流，超出现场安全容量时，应及时采取措施，进行限流与引流。要利用监测到的信息数据及时分析，预测短期内的未来，采取对应措施。为有效控制人流量，2014年国庆期间，四川九寨沟景区启用国内首款利用大数据预测客流的信息系统，该系统可预测未来三日内前往九寨沟的游客数量.有效防范出现游客滞留情况，这种利用大数据方法控制人流量的思路和办法值得借鉴。
商情2018年2期
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