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海域使用权与土地使用权的冲突问题研究

李康平
摘要：近几年来，由于资源短缺匮乏和对环境的保护，沿海滩涂的开发利用与保护越来越受到重视，同时由于所依据的法律的不同，使海域使用权与土地使用权的冲突加剧，引起了很多的行政复议和行政诉讼。本文旨在从海域使用权和土地使用权的概念出发，综合运用法律规定探讨沿海滩涂的性质，找出造成冲突的具体原因，最后在此基础上给出解决冲突的建议。
关键词：海域使用权;土地使用权;沿海滩涂;法律性质
前言
2017年8月7日，浙江省全省沿海实施“滩长制”的若干意见正式实施，意见指出要加大对沿海滩涂的监管与治理，对破坏的海岸线进行修复。2018年9月12日，生态环境部指出海安市违规撤销海岸沿海防护林和滩涂保护区，其撤销仅仅是为了开发建设。2019年10月24日，江苏省造林绿化暨盐土绿化现场推进会在江苏滨海县举行，本次会议的主要信息是，沿海滩涂是江苏未来造林的重要潜力。这些事件可以看出，沿海滩涂所存在的问题越发严重。
我国河流众多，大陆海岸线绵长蜿蜒，使得滩涂资源十分丰富，其所有的价值特别巨大，对于海洋研究具有重要作用。我国目前利用滩涂的活动日益频繁。主要有以下几种方式：围海造地，增加耕地面积、进行滩涂渔业水产养殖业、对滩涂进行填筑，解决各种用地问题、矿产资源的开采、港口建设、发展“滩涂”旅游等等。
虽然这些利用方式带来了很大的好处，但引发了海域使用权与土地使用权之间的冲突，滩涂围垦、滩涂养殖在实践中出现了出现需要双重许可才可以进行，同时也要缴纳双倍的使用费;在沿海滩涂上造地的所有权无法确定归属;不合理的开发利用使得滩涂与海域更加迷糊不清，权利人的利益无法弥补;造成滩涂周围海域严重污染，海域使用权人所享有使用权的海域的功能和效益受到重大影响等问题。在这种情况下，海域使用权与土地使用权之间的矛盾越来越大。
一、概念及性质分析
（一）海域使用权
海域使用权，是指民事主体基于县级以上人民政府海洋行政主管部门的批准和颁发的海域使用权证书，依法在一定期限内有偿使用一定海域的权利。《海域法》第19、20、21条对海域使用权做了明确规定，取得海域使用权必须登记，
海域使用权是用益物权。海域使用权的实现不需要借助别人的帮助，具有强烈的排他性，符合用益物权中的质的规定性。
海域使用权具有期限性。按照《海域法》第25条的规定，海域使用权最高年限，按照用途分为：①养殖用海15年;②拆船用海20年;③旅游、娱乐用海25年;④船业、矿业用海30年。
（二）土地使用权
土地使用权是具备法定条件的主体，按照法定程序或依约定对国有土地或者农民集体土地所享有的权利，在其上可以进行占有、利用、收益和有限处分。
土地使用权在土地所有权的基础上形成，所以具有派生性的特征;土地使用权的主体具有广泛性，要想取得土地使用权，必须符合法定条件且经过法定程序;同时具有权能的限定性，期限性，不涉及地下物等特点。在这些特点的基础上，我们可以知道，土地使用权首先是物权，具体讲是他物权，限制物权，其目的是围绕土地进行经营、开发和利用。
二、冲突的原因
（一）沿海滩涂的性质问题
海域使用权和土地使用权看似两个不同的权利，但在现实生活中极其容易发生交叉重叠与冲突，最主要原因是源于沿海滩涂的性质问题。沿海滩涂作为一种自然资源，但由于潮涨潮落，滩涂有时会被水淹没，有时又会露出水面，使得海域和滩涂难以划分清楚，由此引发了众多法律纠纷。
《海域使用管理法》第 2 條规定，海域，是指中华人民共和国内水、领海的水面、水体、海床和底土。根据《渔业法》和《海洋环境保护法》等法律法规的相关规定，可以引申出滩涂不是土地的属性认知，可以把滩涂引申认定为海域。
《土地管理法实施条例》的第二条中明确把滩涂与土地并列，将其归为土地一类，受到《土地管理法》的调整。在2002年，国务院法制办关于“海岸线”、“滩涂”概念法律含义的复函和国土资源部办公厅关于确认滩涂土地所有权问题的复函认为，滩涂属于土地。
将沿海滩涂的法律性质认为是海域，那么滩涂的所有权在国家手里，滩涂的使用者只享有使用权，对滩涂使用的管理，由海洋行政主管部门负责。将沿海滩涂的法律性质认定为土地，那么滩涂可由国家所有，也可由农民集体所有，对滩涂使用的管理，由土地管理部门负责。
有的学者提出将潮上的那一部分定位是土地，潮间和潮下那一部分作为海域，可是这样，忽略了沿海滩涂作为一种自然资源而具有的整体性特征。
法律之间的冲突和利益的考量使得在现实生活中沿海滩涂的性质无法得到明确判定，人们的疑问会增加，国家机关的管理也会受到影响，有可能会造成两种权利之间的重叠与冲突。
（二）海岸线的划定问题
根据《海域管理法》的有关规定，海岸线是陆地和海域的分界线。但法律关于海岸线的划定存在瑕疵，并且划定标准没有明确。
由于海岸线受到潮汐的影响以及多种因素的共同作用，使得所测量的基准只能得到一个大体上的数值，而且受到主观因素的影响，每个人心中认定的痕迹有很大差异，所以具有变化大、判定难度大和实际操作难的特点。国家海洋局发布的《海岸线保护与利用管理办法》对海岸线的划分标准没有明确规定，所以海域和土地很难明确划分。具体到每个省份，对海岸线的定义不同，对海岸线的采纳标准也不同，造成的结果就是各个省的海岸线的长度不一样，滩涂的面积也就不同。
（三）历史原因
海域使用权主要依据《海域使用管理法》，土地使用权主要依据《土地管理法》，《土地管理法》的施行早于《海域使用管理法》，使得一部分沿海土地被土地管理部门早就进行了确权，后来《海洋使用管理法》颁布以后，海洋行政管理部门又对此部分进行了海域使用许可，这样一片沿海土地既有土地使用权，又有海域使用权。加上各个行政部门之间相互独立，沟通协调少，无法共享其拥有的信息，遇到问题所依据的法律有不同，争吵没有定论，日积月累，形成冲突在所难免。
三、完善建议
（一）完善立法，更加明确沿海滩涂的性质
沿海滩涂的重要性日益凸显，沿海滩涂不仅面积大，还有很大的开发潜力，是一种极其重要的土地资源、空间资源。对于沿海渔民，其能在滩涂进行渔业生产，从中获取收益。对于农民，在其上造田，扩大了我国的耕地面积。对于科研工作者，是很好的研究海洋的前沿阵地，能够使我国更好的开发和利用海洋。
我认为法律应将沿海滩滩涂定性为海域，作为海域使用权的客体。首先是因为，不用对法律做较大改变，就可以将其性质予以明确，这样就可以节约成本，减少司法资源的浪费。然后，从沿海滩涂的功能看，其与海洋海洋相连接，功能类似，开发利用的形式几乎相同，例如渔业养殖、旅游观光、盐业和海岸建设等等，这样能更好的保护生态环境，符合可持续发展的目标。接着，將沿海滩滩涂定性为海域，才可以使法律之间更好的协调。最后，这样做符合国家发展战略，成为海洋大国的一步。
而将沿海滩滩涂定性为土地，首先会使沿海滩涂在很大程度上分不清楚哪一部分是海域，哪一部分是土地，范围划定上肯定存在问题;然后，这样会使整个海域的完整性遭到破坏，行使海域使用权的主体行使权利的范围有所减少，多有怨言，不利于社会的和谐;最后，很大可能会使海岸线附近的滩涂和海域受到很大程度的破坏，渔业资源造成毁灭性的打击，对区域生态、气候等环境影响将不可估量。
（二）重新划定海岸线
2002年国务院法制办的复函认为，海岸线是海域和土地的分界线。依照现行法律规定，海域与滩涂的划分主要依靠海岸线，但上面讲到，由于没有确定的海岸线的划分标准，所以要尽快立法，把海岸线的划分标准确定下来，以避免海域使用权和土地使用权在设立、抵押、出租等问题上因界限的不明确产生的纠纷。
其实，现如今部分滩涂的界线归属较之前明确很多，大潮高潮平均线以上的潮上带滩涂和零米等深线以下的潮下带滩涂已没有太大争议，目前大潮高潮平均线和零米等深线之间的潮间带滩涂的归属没有解决，所以存在一些争议。所以国土资源部和海洋管理局要积极联合商定海岸线的划定标准，明确滩涂的归属。
（三）促进地方立法工作
一部好的沿海滩涂专门法，能够在保护环境、节约资源的基础上解决所存在的问题，所以各地相关部门要了解本地滩涂实际情况的基础上，认识到各地滩涂存在差异性，探讨所存在的问题，积极组织相关人员进行交流与评估，提出好的建议，开展立法建设，吸收好的提案，制定出一部能在本地区有效解决海域使用权与土地使用权的矛盾的法律。
（四）加强部门之间的交流合作与公众参与
国家有关行政部门要加强合作和交流，还要深入群众内部，了解冲突的原因，在此基础上要制定出应对策略，例如排查确权证书、运用技术手段合理划分以及执行法律的合理方法等等，面对冲突，要积极解决。再者，要建立严格的审批制度，滩涂的开发利用存在争议，更要好好的进行管理与保护。还要形成合理高效的执法机制，体恤民情，考察民意，让人们感受到公平正义。最后，有关沿海滩涂的活动要提高公众参与的可能性，发挥群众的能动性，为决策提供可行性。
参考文献
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[2]胡大伟.沿海滩涂资源开发利用的法律争议及其化解[J].湖南农业大学学报（社会科学版），2016，17（04）：83-88.
[3]谷海霞.论沿海滩涂的概念和法律属性[J].理论观察，2013（12）：62-63.

-全文完-