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大学治理结构视域下的高校党风廉政制度体系研究

汪保安
摘要 在国家进入制度体系反腐新阶段，必须在从严治党、纪检体制改革、完善大学治理结构、提高人才培养质量等角度，深刻理解高校党风廉政制度建设的意义。按照大学权力配置和运行，讨论高校党风廉政制度体系在决策层面的规范性、执行层面的薄弱环节、监督层的程序性等方面存在的突出问题。加强高校党风廉政制度体系建设，必须加强顶层设计，发挥党委的主体作用、大学章程的引领作用、全体师生的参与作用。
关键词 大学治理结构 廉政建设 制度体系
：G647 ：A DOI：10.16400/ki.kjdkx.2017.06.002
“把权力关进制度的笼子里”，全面加强反腐倡廉制度建设，依靠制度管权管人管事，是深入推进党风廉政建设和反腐败斗争的治本之策。深化高校党风廉政制度建设，是推进依法治校、构建现代大学制度的基本保证。在国家进入制度体系反腐的新阶段，必须结合大学章程建设，重新审视高校党风廉政制度建设现状和存在问题，积极深化高校党风廉政制度建设，健全权力决策、执行、监督相协调的制度体系。
1深化高校党风廉政建设制度的必要性和紧迫性
高校党风廉政制度建设是加强高校党建工作的需要，必须贯彻党要管党、从严治党的方针，把握新时期党风廉政建设的特征和任务，成为推动高校全面深化改革的动力和源泉。
从严治党依法治国的客观要求。党的十八届四中全会强调全面推进依法治国，对贯彻落實全面从严治党、依法治国指明了方向。完整的国家治理体系包括国家价值体系、国家制度体系和国家廉政体系，而纪检体制从属于国家廉政体系，是国家治理的一部分。党风廉政建设制度是党内法规体系的有机组成部分，是落实依法治国精神的应有之义，也是高校党委、纪委必须抓好的重要工作内容。
纪检体制改革的现实需要。党的十八届三中全会提出了深化党的纪律检查体制改革的重大战略，明确落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任，纪委负监督责任。中央政治局通过的《党的纪律检查体制改革实施方案》，明确2020年要逐步形成切合实际、有效管用的反腐败机制和制度体系。
完善大学治理结构的必然选择。国务院《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》，强调要建立中国特色现代大学制度、完善大学治理结构。大学章程是现代大学制度的基石，是明确大学内部治理结构、形成高校“决策、执行、监督”权力制约与协调机制的“宪法”。高校规章制度是大学章程的具体化、规范化与制度化，必须以大学章程为依据，保证内部规章制度的完善、协调和统一。
提高人才培养质量的时代要求。高校学生是国家未来的建设者和国家党政干部的重要来源人群，其廉政素养对国家今后的社会廉政风气具有重大影响。“立德树人”是教育根本任务，成为深化教育改革的时代主题。加强高校廉政制度体系建设，有序规范地开展高校学生的廉政教育和引导工作，是提高学生廉政素质的重要手段，在推动廉政建设中具有战略意义。
2高校党风廉政建设制度体系存在的问题
从整体上看，我国高校已基本形成层次分明、覆盖面广、内容全面的反腐倡廉制度体系框架，但客观上仍然还存在一些不容忽视的问题。
决策制度规范性不够。宏观地看，高校的决策层面可分为学校决策和学院决策，相对应的制度分别为党委领导下的校长负责制、“三重一大”制度和学院党政共同负责制。通过这3个决策制度的网络调查发现，高校普遍能按照《高等教育法》要求，制定党委领导下的校长负责制实施细则，包括党委全委会、党委常委会、校长办公会议事规则。但仍有一些高校缺乏“三重一大”制度和学院党政共同负责制，在学院层面的“三重一大”制度严重缺少，反映出高校和学院领导班子对民主决策、规范决策的制度不健全。同时，高校普遍缺少决策监督机制，高校纪检监察部门、教授委员会、教师代表大会等作为监督主体，缺乏参与学校和学院重大事项决策和执行过程的制度保障。
执行制度存在薄弱环节。按照高校党风廉政建设制度功能构成情况，可把执行层面的制度划分为四类：即落实党风廉政建设责任制方面、改进作风建设方面、干部和党员管理方面、重点领域和关键环节管理方面。在落实党风廉政建设责任制方面主要包括3项制度，分别是党风廉政建设责任制、党风廉政建设党委主体责任和纪委监督责任、惩治和预防腐败体系2012-2017年工作规划实施办法。在作风建设方面主要包括7项制度，分别是党务公开、校务公开、改进作风的规定、三公经费使用、联系群众、教师职业道德、校领导接待日等。在干部和党员管理方面主要包括8项制度，分别是干部选拔任用、教育培训、干部考核、重大事项报告、民主生活会、述职述廉、廉政档案、廉政公示等。在重点领域和关键环节管理方面主要包括10项制度，分别是招生、招标、考试、基建项目、新校区建设、物资采购、财务管理、科研经费、校办企业、学术诚信等。从调查情况来看，大部分高校在执行层面的制度存在着以下问题：一是制度缺项，例如，缺少三公经费使用、教师职业道德、干廉政档案、廉政公示、学术诚信等。二是制度陈旧老化，没有及时进行修订完善，仍有不少高校的执行制度是10多年前制定的。三是制度冲突，表现在制度可能源自不同的职能部门，口径不一，导致制度之间缺乏呼应、相互冲突。
监督制度程序性不强。监督权贯穿于权力运行的全过程，从党风廉政建设监督制度设计和职能分工来划分，监督层面的制度主要分为三类，即教职工代表大会监督、审计监督、纪检监察监督。教职工代表大会制度主要是宏观制度，包括学校和学院两个层次。审计监督方面主要包括3项制度，分别是内部审计、财务预决算审计、干部经济责任审计。纪检监察方面主要包括11项制度，分别纪委职责及议事规则、廉政文化建设、党风监督员（特约监察员）、党风廉政建设责任制考核、谈话诫勉、责任追究、违纪处理、申诉处理、信访工作、招生录取、招标监督。调查结果显示，监督层面的制度存在着以下主要问题。一是责任追究制度缺少，只在极个别高校中能查找到相关内容；二是程序化不够，规定太笼统，没有流程图，可操作性不强；三是协作程度不高，缺少多部门监督工作的协调机制，无法形成监督合力；四是信息化程度不高，一般只公布地点、电话、邮箱等信息，缺乏利用现代信息技术进行监督的制度设计。
3深化高校党风廉政制度体系建设的途径探索
党风廉政建设制度体系是一个集教育、监督、预防和惩治于一体的实践体系。按照从严治党依法治国的理念、纪检体制改革的实践和内部治理的要求，高校必须重新审视党风廉政建设制度，加强制度体系顶层设计，构建制度总体框架，细化制度分层分类，明确可操作化的程序保障，通过扎实细致的废、改、立、留等工作，进一步建立健全高校党风廉政建设制度体系。
3.1从严治党，发挥党委的主体作用
党委是推进和完善党风廉政建设制度体系的主体。在党委领导班子的集体责任方面，主要包括加强组织领导、健全工作机制、选好用好干部、抓好作风建设、领导和支持查办案件、深入推进源头治理、强化权力制约和监督、改进巡视工作等八项主要责任。在深入推进源头治理中，要求贯彻落实中央《建立健全惩治和预防腐败体系2013-2017年工作规划》，深化惩治和预防腐败体系建设，贯彻落实党风廉政建设法规制度，推进廉政文化建设，形成不想腐、不能腐、不敢腐的长效机制。
以落实党风廉政建设责任制为抓手推动制度建设。要加强组织领导，根据领导班子和人员变动情况，及時调整党风廉政建设领导小组。完善权力配置、运行约束、监督惩处系列制度，健全既相互制约又相互协调的权力结构和运行监督机制。按照党风廉政建设责任制和惩防体系工作规划的要求，全面梳理党风廉政建设现有制度，注重查找和弥补人财物重点岗位与权力运行关键环节方面缺失的制度，从源头上预防腐败现象的发生。
3.2依法治校，发挥大学章程的引领作用
基于权力运行明确重点建设制度。高校内部权力划分为决策权、执行权和监督权，决策权处于中心地位，注重科学和民主；执行权处在中间环节，更为关注效率；监督权贯穿于权力运行的全过程，发挥约束保障作用。一要重点围绕领导班子和主要负责人加强决策制度建设，抓住制度建设的“关键点”。应该围绕“党委主体责任、纪委监督责任”的总部署，按照集体决策、“三重一大”、作风建设、联系师生、“一把手”考评等制度要求，加强对领导干部特别是主要领导干部的质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度建设。二要重点健全招生、基建项目、物资采购、财务管理、科研经费、校办企业、学术诚信等高校腐败易发多发“七个关口”的制度，规范权力运行中的“风险点”，推进适合教育规律与特点的惩治和预防腐败体系建设。三要重点健全教职工代表大会监督制度建设，弥补制度建设的“薄弱点”。教育法规明确规定，“学校教职工代表大会是教职工依法参与民主管理和监督的基本形式”。要进一步明确和落实教代会的职权，完善教职工代表大会相关制度，制定教职工代表讨论通过学校有关规章制度、民主评议领导干部、监督有关职能部门落实教代会决议等程序。
基于目标任务加强制度协调配套。推进高校党风廉政建设制度建设，必须于法有据、上下衔接、环环相扣，形成完整闭合的链条。一要注重制度的系统性，各单项制度的制定与修改，要与其他相关制度协调配合，形成制度体系，发挥整体效能。二要注重制度的配套性，既重视实体性制度建设和程序性制度建设，又注重制度的层次性建设，解决好制度的缺位、越位和错位等问题。三要注重制度的约束性，探索建立责任追究工作机制，明确责任追究操作实施办法，增强责任追究的规范性、严肃性。
3.3监督制约，发挥师生的参与作用
加强宣传发挥制度教育作用。制度是人设计出来的，落实制度也要靠人来实施，要充分理解宣传教育在党风廉政建设中的基础性作用，以领导干部为重点，加强制度的宣传教育。着力构建“大宣教”格局，营造校园舆论氛围，注重运用网络媒体，搭建承载制度平台，使师生了解制度、熟悉制度、掌握落实制度流程，增强法制观念，懂法守法、遵章守纪，树立诚信意识，自觉约束自己的言行，形成自觉遵守和执行制度的良好风气。
拓宽渠道推进制度透明度。实践表明，制度运行程序越规范，制度的公开性、透明度就越高，权力监督效能就能得到充分发挥。把校园网络作为提高权力运行透明度的重要监督形式，发挥其传播速度快、覆盖面广、互动性强、信息容量大等特点，加大党务公开、校务公开力度。同时，公开手段要实现由单一性向多样化的转变，针对公开事项的特点，采取不同方式，从不同的角度，通过多种渠道，采取多种手段将权力运行情况公之于众，如将岗位职责、办事程序、收费标准、处理结果通过适当形式进行公开，增强公开监督的效果。
严肃查处提高制度约束力。把发现问题作为监督检查的着力点，加强对重点领域和关键环节的监督。通过建立问题管理台账，形成监督、整改和问责的完整责任链条。对腐败问题零容忍，对严重违反党的纪律、“四风”问题突出、出现腐败案件的单位，落实“一案双查”。强力落实责任追究制度，既要追究当事人责任，又要追究相关领导的责任，以严肃的问责追究倒逼各级负责人坚守“主阵地”，切实履行好党风廉政建设主体责任和纪委监督责任。

-全文完-