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我国风景名胜区与美国国家公园管理比较研究

毛杰
摘要：风景名胜区与国家公园是一个国家乃至全人类的自然文化遗产，必须严格保护，合理开发，使其持续发展。美国国家公园在保护与开发上已探索出了很多成功经验；我国风景名胜区在这方面存有不少问题。本文尝试通过对比我国风景名胜区与美国国家公园的管理，以借鉴经验，使我国的风景名胜区健康持续发展。
关键词：风景名胜区；国家公园；管理
：TU986.5；F592 文献识别码：A ：1001-828X（2016）022-000-02
世界上许多国家和政府都采用国家公园或风景名胜区的形式来保护本国的自然和人文景观资源，使它们遭破坏，让国民有机会欣赏到大自然的杰作和灿烂的人类文明。其中，美国采取国家公园的形式，取得了很多成功经验；我国则以风景名胜区的形式，但我国风景名胜区在管理方面存有不少问题。本文尝试比较美国的国家公园和我国风景名胜区管理，找出差异，以便取其所长，补己之短，使我国风景名胜区健康持续发展。
一、我国风景名胜区和美国国家公园系统概况
1.我国风景名胜区概况
我国的风景名胜区是指具有观赏、文化或者科学价值，自然景观、人文景观比较集中，环境优美，可供人们游览或者进行科学、文化活动的区域[1]，由国家级和省级之分。国家级风景名胜区具有国家代表性，由国务院批准设立，要求自然和人文景观能够反映重要的自然变化过程和重大历史文化发展过程，基本处于自然状态或者保持历史原貌， [2]。中国的风景名胜区与国际上的国家公园（National Park）相似，在保护地体系归类中与国家公园相当，同时又有自己的特点[3]。自1982年起，国务院相继批准建立了八批国家级风景名胜区，共计225处。另外，国务院又批准建立129个国家历史文化名城，国家文物局还批准建立了众多国家级、省级、市级文物保护单位，来管理和保护我国的自然人文景观资源。
2.美国国家公园系统概况
国家公园、国家历史公园和国家娱乐公园共同构成了美国的国家公园系统。其中，国家公园又称国家天然公园，是美国的自然风景资源保护区，以自然保护为前提，是在环境容量允许的范围内，有控制地向游人开放的天然博物馆；国家历史公园包括文物的保护区、历史古迹、城市、古建筑等种类；国家娱乐公园是专门供国民娱乐活动的旅游区[3]。由于国家天然公园本身的环境容量有限，其旅游规模又受到严格控制，禁止兴建豪华旅游设施，国民对野外休闲娱乐生活的需求不能得到充分满足，因此，美国政府又在一些河川、湖泊、海滨、山岳、森林等地区等开辟出国家娱乐公园和风景旅游区，供国民尽情休闲、度假[4]。
二、美国国家公园与中国风景名胜区的管理对比
尽管我国的风景名胜以风景名胜区的形式体现，美国以国家公园来命名，但是本质相同，都是保护本国的自然和人文景观资源，基于这样的原因，就有了美国国家公园管理与中国风景名胜区管理的比较基础。
1.管理机构
美国国家公园的管理体制完善，管理方法科学，管理细则详细，管理机构务实，建立了从上到下的国家、州或地方政府、私立公园管理法规和管理体制[4]，并于1916 年成立了国家公园管理局（The NationalPark Service），直接管理国家公园系统。1995年美国政府制定了新的公园管理体制，并由华盛顿国家公园管理局领导实施，全国分设7个地区局，用州界划分其管理范围；地区局下面再设16个公园组支持系统，为方便按其资源类型和特色开展相应的管理工作，一般将生态环境和文化资源类似的公园组成一个公园组；国家公园管理局下设对外事务部和国际事务部，对外事务部下设立法与国会事务处、公众与旅游事务处，分管国家公园的工作[5]。
我国则是建立了国家级、省级、市（县）级风景名胜区管理体系，全国的风景名胜区工作由建设部主管，各地区的风景名胜区工作由地方各级人民政府的城乡建设部门主管。基层人民政府设在风景名胜区内，风景名胜区的保护、利用、规划和建设工作由其全面负责。但在实际操作过程中，自上而下直属的、系统的上级权威管理机构和基层务实管理机构相对缺乏，导致风景名胜区的管理政出多门，具体的执行部门很难操作，显得既繁忙又杂乱[6]。
2.经营管理
美国国家公园的人事管理制度比较严谨科学。国家公园管理局任命和调配管理人员。固定职员、临时职员、志愿人员三部分组成其工作人员队伍。职员们的学历都要在大学本科以上，并且上岗之前都要进行培训，主要学习游客心理、旅游景观保护、生态考古、国家公园历史、救生知识、法律法规、导游讲解等[7]。日常运转的管理经费主要是靠国会拨款，门票收入只占其中很少的一部分。国家公园要开展购买土地、举办培训班、宣传教育等等的社会活动，经费就需要靠政府和非政府组织筹措[8]。
相比美国，我国风景名胜区的人事管理较弱，缺乏相应的人才引进机制和专业管理人员，管理素质和管理水平整体落后。岗位培训只针对高层领导和基层酒店服务生和导游人员，其它管理方面的培训非常少。日常的运转经费缺政府的财政支持，主要靠土地转让、开发项目、住宿、门票、餐饮以及少量政府拨款，这是造成风景名胜区开发利用失控的部分原因[9]。
3.开发利用和保护
在开发利用和保护上，美国国家公园更侧重保护，不允许在国家公园内部建造度假村、别墅、高层旅馆、商店、餐馆等，建造旅游城镇更不可能，只有必要的风景资源保护设施和必要的旅游设施允许建造。公园内的建筑都建在隐蔽的地方，形式多采用地方风格，外形粗犷原始，富有野趣，色彩淡雅，力求与当地的风俗民情和自然环境融为一体。国家公园内游客人数是人为控制的，游人必须事先申请，获准后才能进入，而且游人住宿的床位也受到严格控制。公园内的野生动物受到严格保护，能活动自由，禁止游人喂食捕杀[10]。索道缆车不允许在公园内建造，车道的选线要以不破坏自然景观和资源为前提。国家公园内的环境保护设施十分完善，有污水处理厂和垃圾转运站，没有任何的工业、农业生产厂房或仓库。
而我国风景名胜区在开发利用与保护方面重经济利益轻资源保护，引发出很多问题。在风景名胜区周边建造大量的旅游度假村和豪华度假别墅区，在景区内建造豪华索道缆车，却缺乏环卫设施和垃圾处理站。对风景区内生态、物种缺乏观测和记录，更谈不上定向抚育。再加上我国已进入大众旅游时代，旅游人数呈井喷式增长，而景区管理却缺乏相应的控制措施，致使游客数量严重超出景区的生态容量，而不少游客对景区资源及周边生态环境的保护意识淡漠，给风景名胜区造成了极大破坏。
三、美国国家公园管理对我国风景名胜区管理的启示
通过比较，我国风景名胜区与美国国家公园的管理差异很大，其根本原因在于国家公园基本理念的差异上。国家公园的基本理念是保护第一性和公益性。美国国家公园140年来的发展一直秉承这一理念，并以国家公园制度的形式固定下来。而我国风景名胜区在管理上则缺乏这一理念，才引发了一系列问题。当前，我国国家风景名胜区的建设已经进入“黄金时代”， 本人认为，在加强管理时，需要有以下3方面的认识：
1.国家风景名胜资源具有独特性、不可再生性及多种价值，不能与一般经济资源混为一谈；风景名胜区管理制度是一项国家制度，与一般旅游度假区和经济开发区的管理制度不同。
2.国家公园的基本理念必须坚持。虽然我国与美国的国情不同，但我国在发展自己的模式时必须坚持保护第一性和公益性的理念。
3.国家级风景名胜区不是越多越好，而应该与省级、县市级风景名胜区构成一个体系，其管理体制也形成一个体系，制度安排的立足点是功能定位，必须宽严相济，多样化，以满足公民不同层次、不同类型需求。
参考文献：
[1][3]国家级风景名胜区： http：//
[2]李景奇，秦小平.美国国家公园系统与中国风景名胜区比较研究[J].中国园林，1999.
[3]曲薇薇.国家重点风景名胜区旅游核心竞争力研究[D].华侨大学硕士论文，2004.
[4]焦桂英.美国国家公园规划与管理对张家界旅游业发展的启示[C].中国地质学会旅游地学与地质公园研究分会第25届年会暨张家界世界地质公园建设与旅游发展战略研讨会论文集，2010.
[5]陈谨.论我国风景资源管理体制——国家公园体系的建立[D].四川大学硕士论文，2003.
[6]师卫华.中国与美国国家公园的对比及其启示[J].山东农业大学学报（自然科学版），2008.
[7]郜佳蕾.云南省国家公园建设及管理体制研究[D].昆明理工大学硕士论文，2009.
[8]吴修远.风景名胜区综合旅游服务基地规划设计浅论[D].北京林业大学硕士论文，2010.
[9]刘新宇，刘洪滨，常玉琴.整合各类国家公园，建立与国际接轨的“国家公园”[C].中国地质学会旅游地学与地质公园研究分会第25届年会暨张家界世界地质公园建设与旅游发展战略研讨会论文集，2010.
[10]李景奇，秦小平.中国风景名胜区与美国国家公园比较研究[J].科技导报，1998.

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