生态保护补偿立法机制研究.docx
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1、 生态保护补偿立法机制研究 王康 于晶晶摘要近年来,在生态文明制度体系建设背景下,我国生态保护补偿立法初步形成了一般立法、个案立法和以其他法为载体的立法模式,生态保护补偿的立法的基本内容也进一步丰富,但是随着生态保护补偿实践和立法进程的发展,进一步明确生态保护补偿概念、补偿类型选择、补偿标准、补偿方式、补偿条件等问题就尤为重要。关键词生态保护补偿;立法机制;框架性立法DF46A生态保护补偿作为我国生态文明建设的重要政策手段,在促进生态文明发展过程中发挥着能动的积极作用。在紧迫的生态形势和党中央生态文明理念的敦促下,我国“自上而下”地推进生态体制改革,从中央到地方,各政府部门在建立生态保护补偿机
2、制方面发挥出职能作用,生态保护补偿机制和政策在不断完善、资金投入量扩大,试点工作逐步推进。1 生态保护补偿概念内涵生态保护补偿作为复合型概念,具有复杂丰富的内涵和延展成长的外延。立法概念界定应该在两个方面引起注意:(1)以生态保护补偿的激励功能作为界定依据。激励机制的法律制度设计受到兩方面的启发,一是经济学领域生态保护补偿科斯概念强调通过赋予或者创设一定的生态权利,对保护者增加生态服务行为提供奖励;另一种是政治学领域,该制度引用庇古理论注重突出政府的职能作用,要求政府满足生态权益的持续保护,通过政府的强制作用防治环境污染与资源浪费。(2)注重衡量法理学中正义理论和权利义务对等理论。对生态利益和
3、生态服务的持续保护,给提供者造成一定程度上的损失,基于正义的考量,法理要求必须对此种生态付出提供等值补偿。综上,生态补偿的概念应该遵循马克思主义联系的观点和发展的观点,建立分阶段基础补偿和机制补偿结合的概念定义模式。在第一阶段,利用政策手段对权益受限者提供补偿,根据主体的不同可依据个人、单位划分类型。在第二阶段,运用市场激励和惩罚机制达成生态利用获益者和生态服务供应者之间的价值平衡。2 生态保护补偿立法的现有模式2.1 一般立法即对生态保护补偿进行一般性立法。生态保护补偿条例是我国典型的立法形式,从立法成本和整体性考量方面是一种值得推荐的立法模式。但是,一般立法在制定时最大的挑战就是需要努力寻
4、找不同区域、流域生态保护补偿的共性和个性,完成生态保护补偿一般规则构建。考虑建立多元化、市场化生态保护补偿的需要,此种一般性立法模式更要注重为政府提供导引,建立生态保护补偿的“责任清单”和“权力清单”。2.2 个案立法个案立法强调生态保护补偿立法的针对性和有效性。例如针对重点领域立法的森林生态保护补偿条例;针对重点区域立法模式采用的自然保护区生态保护补偿条例立法模式;针对流域上下游地区进行的贯通性规制,如流域上下游横向生态保护补偿条例等。个案立法有其优点,可以结合不同区域、流域的具体特点制定具有针对性、可操作性的条文;可以兼顾多地经济发展状况、生态保护程度不一的客观事实。但个案立法局限在不能对
5、山水林田进行系统性、整体性规划,存在区域内环境因素保护的顾此失彼。2.3 以其他法为载体在我国,环境保护综合性法律环境保护法、自然资源类法律森林法、污染防治类法律水污染防治法等对生态保护补偿立法均有专条规定,此种没有专门法律规定穿插于其他条款中规定也是我国立法现状。在生态文明体制急剧变革的时期,对生态保护补偿进行立法应该采用谨慎的态度,在探索中不断优化。3 生态保护补偿立法的基本内容3.1 生态保护补偿类型选择生态保护补偿政府主导型与市场主导型选择源于环境控制理论。最初以政府主导型生态保护补偿理论为主,而后又产生了市场主导型生态保护补偿,进而逐渐形成了政府主导型生态保护补偿和市场主导型生态保护
6、补偿有效结合的理论。3.1.1 政府主导型生态保护补偿(庇古型生态补偿)。传统的政府生态保护补偿遵循“污染者付费谁污染、谁付费”的理论原理。其典型代表是英国经济学家亚瑟塞斯尔庇古在其福利经济学中提出的“庇古税”,认为个人在利用生态环境时会带来正或负的影响,出现私人成本与社会成本、私人收益和社会收益不对等情形,导致市场配置失效,政府税收与政府津贴成为解决市场失灵的最优选择。为避免非竞争性生态环境消费导致的“公地悲剧”和非排他性生态环境消费导致的“搭便车”现象,政府管制和政府买单为各国政府效仿。3.1.2 市场主导型生态保护补偿(科斯型生态补偿)。基于非市场化的政府生态保护补偿缺陷,市场环境主义找
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