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海域资源综合利用视域下的使用权配置研究.docx
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1、 海域资源综合利用视域下的使用权配置研究 程博 翟云岭摘 要:海域资源配置逻辑产生于产权理论。传统的单一权利模式不适应海域资源综合利用的需要,分层确权模式虽然在中华人民共和国物权法框架下充分考虑到立体用海的特点,是对中国现有海域管理制度的突破,但仍面临无法解决科学配置海域资源的实践难题。按照海域功能确权模式来分配海域资源,改变了简单地依据空间分层来确权的思路,让海域空间从属海域资源经济价值实现过程,即依据实现海域某一项经济价值的需要,确定该项海域使用权涉及的海域空间范围,有助于实现海域资源最优配置。关键词:海域资源配置;海域资源综合利用;海域使用权;功能确权:F124.5:A:1000-176
2、X(2019)03-0043-07一、问题的提出党的十八大报告首次将建设海洋强国确定为中国海洋事业发展的战略目标。党的十九大报告系统阐述了建设海洋强国战略目标的重要地位、努力方向和实现路径。要实现加快建设海洋强国的战略目标,一个重要方面是“提高海洋资源开发能力,着力推动海洋经济向质量效益型转变”。海洋经济增长方式的转变离不开海域资源的综合利用。随着经济发展对资源需求的不断增加和科学技术的不断进步,世界各国的海洋开发、利用和保护活动拓展出新领域。除传统的海洋渔业、航运、晒盐、油气矿产资源开采工业和海水增养殖业等之外,海底隧道、海底光缆、人工岛礁、海洋娱乐和旅游业等一系列海洋新兴产业都已经在国民经
3、济中崭露头角。这些不同类型用海活动之间的组合,有些会相互制约,有些会兼容并存,还有一些会相互促进。海域资源综合利用需要针对同一海域设计不同功能用途的组合。成功的综合利用安排可以实现同一海域上多种经济活动和多功能同时并存,各用海项目在开发利用时不仅不会互相干扰,还会发挥海域使用的综合效益,最终实现海域资源利用效益的最大化。海域使用权是实现海域资源综合利用的基本前提。为了促进海域经济的发展,国家海域使用管理暂行规定确定了国家对海域的所有权,并规定了相关使用权的转让和出租等要求,实行有偿使用。海域所有权是其流转权的“母权”所在,国家在此基础上允许使用权转让。使用海域的主体可以通过一级市场和二级市场取
4、得海域使用权,进而通过开发和利用海域资源获益。那么,如何有效规划和配置海域使用权以实现海域资源综合利用?这成为海域资源配置领域所面临的核心问题。海域资源使用权的有效规划和配置,理论层面的原点是海域资源的公共资源或公共物品属性。国外主要基于公地悲剧理论、反公地悲剧理论、公共物品理论、外部性理论以及产权理论等领域,探索优化此类公共资源管理和配置的方法和路径。其一,基于公地悲剧理论和反公地悲剧理论的研究。哈丁在深入分析公共牧场、公海资源和国家公园等资源枯竭及环境污染等问题产生的原因后,最早将“公地悲剧”概念引入公共资源管理中,并提出“如果某种资源的产权界定不清,最终可能导致其资源被滥用”的论断。在哈
5、丁及其追随者看来,自然资源的共有性质是自然资源利用问题的根源,由于众多人参与有利可图的自然资源利用过程,必然导致悲剧性结局。因此,由于缺乏明确的产权界定,共有财产资源的过度利用和滥用不可避免,最终导致市场失灵。关于如何进行共有财产资源配置,哈丁主张采取明确界定产权和政府直接管制的方式。Heller1认为,公地悲剧理论只关注到公共资源的过度利用,而忽略了公共资源利用不充分的情形,并提出了如果产权权属不清晰将会导致资源闲置或浪费及利用不足,即反公地悲剧理论。其二,基于公共物品理论的研究。Samuelson2发现,公共物品具有消费非竞争性这一重要特性。奥斯特罗姆将海域资源界定为准公共物品,并细分了海
6、域资源的经济属性。其三,基于外部性理论的研究。正外部性虽然可以增加他人福利,但对公共资源本身价值的增值体现不出同等的经济贡献;负外部性减少了他人福利,却无需付出相应的经济代价。两种外部性在不同程度上都会影响资源配置效率,完全依赖市场手段是无法避免外部性对资源配置效率带来的消极影响。因此,部分学者提出采用政府干预和设置交易许可审批等方式解决,在此基础上研究如何降低外部性对海域资源配置效率的影响。其四,基于产权理论的研究。产权理论对海域的利用和管理以及海洋生态环境保护均具有重要意义。科斯定理是产权理论界的重要代表,理论创始人科斯在社会成本问题中提出:“当各方能够无成本的讨价还价并对大家有利时,无论
7、产权如何界定,最终将是有效率的”。科斯认为,当交易成本为零时,不管最初的权利如何分配,只要允许自由交易,有关各方总可以达成一种协议,让每个人的情況都变得更好,实现社会总收益最大化;在交易成本大于零的现实世界中,权利的初始安排将影响到资源的最终配置。科斯发现,市场运行、制度使用、制度安排以及制度安排的变更都是有成本的,都要受到交易费用的影响。波斯纳3指出,必须建立排他、可转让、明确界定和有效实施的海域资源产权制度。North和Thomas4发现,由于私权能给人们带来明确的回报,所以会产生正向激励,而公共产权制度无法达到这一效果。综合上述研究,通过明确海域资源的产权属性,有助于借助市场行为有效降低
8、负外部性对海域资源配置的不利影响。此外,可以借鉴Ostrom5的自主治理观点,尝试市场配置或政府配置之外的第三种公共资源配置模式。目前国内关于海域使用权配置问题的研究,主要集中在海域使用及管理制度、海域使用权制度、海域空间资源使用权、海域资源二级市场所有权转让、海域使用权流转、海域分层确权利用等方面,以海域资源使用的宏观战略层面为主,对海域资源微观配置层面的研究则较为分散,主要围绕可持续发展理论、产业经济学理论、资源与环境理论框架进行研究。其中海域资源配置方式是研究的主要方向,关注重点仍停留在市场在资源配置的基础作用上;研究角度主要以服务政府履行管理职能为出发点,特别强调海域使用权收益的重要性
9、。在已有文献中,李永祺和鹿守本6系统论述了中国海域使用管理的基本问题。尹田7较为全面地分析了海域物权的性质、基本理论体系和主要实践等问题。陈兴华8提出了中国海洋资源产权体系的构建思路。韩立民和陈艳9指出,中国海域资源属于共有财产资源,只有明确界定海域资源产权并建立海域使用权流转机制,才能实现海域所有权与海域使用权的有效分离以及海域资源产权市场的形成。王淼和高伟10概括了海洋空间资源的产权特征,提出了海域分层确权多层次利用的理论和实践构想,指出实施确权制度所需要的成本与收益之间的关系,并以静态测度模型和动态测度模型对两种确权制度和产权制度变革与否进行分析。本文基于产权理论尝试解决海域资源配置的公
10、地悲剧和外部性等问题,在海域资源综合利用视域下以确权为突破口研究如何优化中国海域使用权配置。相较于单一权利模式和分层确权模式,按照海域功能确权模式让海域空间从属海域资源经济价值实现过程,即依据实现海域某一项经济价值的需要,确定该项海域使用权涉及的海域空间范围,有助于实现海域资源最优配置。二、海域使用權的产权特征Coase11认为,当交易成本很小或不存在时,只要确定产权,则无论产权界定给谁,市场均衡都能实现资源最优配置。即当再谈判和商议对双方不产生成本时,经济的外部性或由其产生的无效率便可以消除。科斯定理延伸了制度安排会受到交易费用的影响,对现实经济中如何配置产权决策有重要指导作用。在产权经济学
11、框架下,市场机制的运行不再是在黑箱中无成本的有序运行,而是存在制度设计、使用和变革等带来的一系列交易费用,此时产权配置对于经济效率至关重要。产权是由所有权、占有权、使用权、收益权和处置权等组成的一组权利束,所有权是其中最本质的关系,其他产权都由其衍生出来。产权反映了经济所有制的法律表现形式,是界定各经济主体权、责、利内容及边界的范畴,实质是人们之间的权、责、利关系12。产权的属性主要体现在其具有经济实体性、可分离性和产权流动的独立性,并且产权具有激励、约束、资源配置与协调等职能。正如菲鲁博腾所说:“产权不是人与物之间的关系,而是指由于物的存在和使用而引起人们之间一些被认可的行为性关系。产权分配
12、格局具体规定了人们那些与物相关的行为规范,每个人在与他人的相互交往中都必须遵守这些规范,或者必须承担不遵守这些规范的成本。因此,社会中通行的产权制度便可以被描述为界定每个个人在稀缺资源利用方面的地位和一组经济和社会关系”。产权制度可以实现其相对应的法权形式,以法权形式体现所有制关系的科学合理的产权制度,是用来巩固和规范商品经济中财产关系、约束人的经济行为、维护商品经济秩序和保证商品经济顺利运行的法权工具。按照上述观点,产权亦存在基于物的利用所形成的人与人之间的关系。因此,对“产权”概念的理解和把握应注意两点:一是产权应视为人对物的权利,即经济性质的权利,以及发生在人们利用资产过程中形成的经济和
13、社会性质的关系;二是产权的本质不是人对物的权利,而是在利用资产过程中形成的人与人之间的关系,即社会关系是产权的本质。自哈丁提出公地悲剧问题后,经济学家对公共资源问题产生的原因及如何治理进行了研究,并给出了不同的解决方案,解决公地悲剧问题已成为经济学家共同的目标。海洋在过去被认为是完全开放的公共空间,产权没有存在的余地。但近几十年实践证明,海洋不幸成为了公地悲剧的一个现实标本。世界各国海域产权制度仍然处于从无到有、不断完善的过程。自哈丁提出公地悲剧问题后,许多经济学家对公共资源问题产生的原因及如何治理进行了研究,并先后给出了不同的解决方案,解决公地悲剧问题已成为经济学家们共同的目标。海洋在过去被
14、认为是完全开放的公共空间,产权没有存在的余地。但人类近几十年实践证明,海洋不幸成为了产权经济学中著名的公地悲剧的一个现实标本。时至今日,世界各国海域产权制度仍然处于从无到有、不断完善过程中。海域产权同样是一系列权利束的集合。按照科斯定理的逻辑,首先需要清晰界定海域产权。产权清晰对海域资源配置至关重要,这使得其提供方和需求方在市场上各取所需,通过价格机制实现福利水平最大化,最终实现市场效率。若产权主体无法对海域资源进行转让或处置,就不能通过市场机制将资源配置在善用者手中,从而降低配置效率。因此,当海域产权属于无主产权或界定不清时,海域产权的市场交易便会受阻,有更高支付意愿或使用需求的买者无法得到
15、海域资源,并创造更高的价值,或者给社会带来更高的收益,这都阻碍了整个社会实现有效的帕累托改进。海域“私权化”的根本动因有两个:一是赋予私人主体对一定范围海域排他性支配权利,使其可以从对该海域付出的劳动和投入中获得应有的回报;二是界定私人主体可以从事排他性支配活动的范围,平衡不同私人主体的利益以及私人主体与社会整体的利益。海洋开发利用属于高投入、高风险的经济活动,如果没有海域使用权这一基本权利的保护,海洋经济活动会受到极大抑制。海洋开发利用活动又具有很强的外部性,当海洋资源的经济价值不断被人发现,人们竞相通过海域使用获取利益的时候,冲突和矛盾不可避免,甚至还会出现资源浪费和环境生态破坏等负面结果
16、。这就需要法律在不同利益主体之间恰当地分配权利,并对私人权利加以限制,使社会公共利益得以维护。中国立法机关开创性地把海域物权纳入物权法体系,在海域国家所有权的基础上建立海域使用权制度,正是适应现代海洋经济发展的需要。但这一制度在法律政策层面和理论层面都面临着诸多挑战13-14。如果使用海域和使用土地一样具有高度排他性,那么海域使用权配置可以采取类似于按照地块划分配置土地使用权的办法,对海域进行平面划界分块,一宗海域只有一个海域使用权。但在海域资源综合利用的情况下,一宗海域的多种功能用途并存,也会有多个海域使用者要求获得平等的法律权利。立法者和执法机关需要解决在海域存在多种功能用途的情况下,法律
17、赋予哪种功能用途、哪些用海主体排他性财产权利的问题,这反映出配置海域使用权的特殊之处。只有实现海域使用权的有效配置,才能有效开发使用海域资源,错误的配置方式会妨碍海域资源综合利用优势的发挥。如果法律只肯定单一的功能用途,其他功能用途的经济价值就不会被发掘。如果法律权利在不同用海主体之间配置不当,在海域实际开发利用过程中发生矛盾和冲突,极大地增加海域开发利用活动的交易成本15。产权具有一定的模糊性,学者们基于不同角度对其内涵有不同的理解和认识。一般认为,产权是主体对客体的经济性权利的反映,包括对财产的所有、占有、使用、支配和收益等权能,其他具备排他性、有限性和可转让性的权利亦可囊括其中。尽管中国
18、人民共和国物权法(以下简称“物权法”)从法律层面明确了海域使用权用益物权的性质,但学者们对于海域使用权性质的争论仍未停止。然而,学界关于海域使用权基本权能的理解已形成共识,通常认为海域使用权具有排他性、限制性和可转让性等基本特征,这些特征可以从中华人民共和国海域使用管理法(以下简称“海域使用管理法”)找到直接依据。其一,海域使用权的排他性。该法第二条第三款规定了本法的适用范围,明确了海域使用权是排他性用海活动,第二十三条第一款规定了海域使用权受法律保护,其他人不得非法侵犯,第四十四条规定海域使用权救济方式,上述规定表明海域使用权具有排他性。其二,海域使用权的限制性。该法第二十三条第二款是对海域
19、使用权排他性的限制,规定海域使用权人对他人无妨害用海活动不得阻挠,第二十五条按照用途对各类海域使用权存续期限的上限作了规定,这也是对海域使用权时间的限制。其三,海域使用权的可转让性。该法第二十七条第三款规定了海域使用权三种转让方式,海域使用权转让已不存在法律障碍。综上所述,海域使用权具有财产属性,符合产权的基本特征,无论其法律性质如何界定,在经济学视角下,其为产权应无异议。产权经济学已经证明,产权制度和经济效率存在直接关系。当海域产权被明确界定后,交易主体会考虑存在的所有成本,作出利益最大化决策来最大程度地优化资源配置。可以说,进行海域产权界定是海域资源有效配置的前提和基础。三、关于海域使用权
20、两种配置模式的批评性讨论(一)海域使用权单一权利模式和分层确权模式海域使用权单一权利模式,顾名思义就是和土地使用权类似,根据平面四至坐标对海域进行区块划分,划界后一宗海域的排他性使用权完全由一个法律主体享有,不允许存在第二个权利。虽然海域在客观上有明确的空间立体特征,但海域使用管理法对海域空间的立体利用并没有作出回应。由于历史局限性和认识方面的不足,中国现行的海域使用管理基本都是以单一海域的水平面积为依据,基本不考虑海域资源分布的立体性和海域天然具有的层次性,单一权利模式是当前中国海域管理部门沿袭默认的海域使用权配置模式。从自然法理角度而言,类似于土地所有权,海域所有权的空间范围上至天空下至地
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