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农村土地“三权分置”改革的进程、问题及实现路径研究

王燕楠
摘 要：就农村土地 “三权分置” 制度的改革进行探究，从农村土地制度的变迁到“三权分置”改革的提出、制度设计、存在问题、实现路径4个方面展开论述。根据“三权分置”改革进程中的制度不完善、機制不健全、主体不壮大3方面的问题，在实现路径这一层面上着重围绕所有权、承包权、经营权这3个方面提出了具体建议，即落实所有权，使“所有权”扎下去；稳定承包权，使“承包权”稳下来；放活经营权，让经营权“活”起来。
关键词：三权分置；土地；农民；新型经营主体；实现路径
：1004-7026（2019）03-0062-03 中国图书分类号：F321.1 文献标志码：A
随着经济的不断发展和城镇化进程的加快，原有的两权分离的土地制度暴露出越来越多的弊端，为了能更好地促进农村经济的发展，维护农民的根本利益，我国对农村土地制度实行“三权分置”改革，随着改革的不断深入，该政策也逐渐暴露出一些不足。
1 制度提出
一般把2014年2月中央一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》作为 “三权分置”改革的开端，“三权分置”是建立在社会主义公有制基础之上，符合现阶段中国基本国情，谋求三农问题与新型经营主体和市场经济共赢的中国模式下的又一制度创新。
2 制度设计
2.1 三条底线
2.1.1 公有制基础不可动摇
在社会主义市场经济中，公有制经济占主体，按劳分配占主导地位，无论权力如何分化，公有制的主体地位不可动摇，农村土地的所有权归村集体所有的性质不能改变，否则就会造成制度上的动乱。
2.1.2 耕地红线不突破
“耕地红线”一是1.2亿hm2耕地红线不可突破，二是保证1.2亿hm2耕地在不超过耕地自净能力范围基础上的综合生产力。在整个农村土地市场化改革过程中，尤其要注重对1.2亿hm2耕地红线的控制。
2.1.3 农民利益不受损
“三农”问题是我国工作的重中之重，在实行土地制度改革的过程中，要保证农民承包权的利益不受侵害，承包的主体地位得到维护。土地承包权的新制度是为农村剩余劳动力的利益服务的，或者说就是为农民工的利益服务的[1]。所以在进行农村土地制度改革的过程中，农民的利益问题不可忽视。
2.2 实现机制
2.2.1 落实所有权，保障处置权
“既要维护农民集体在承包地的发包、调整、收回、征收以及监督使用等方面的权能，又要健全集体所有权行使的机制”。农民集体拥有对土地的占有、使用、收益、处分的权利，尤其是处分权，这是农户和新型经营主体不曾拥有的权利。因此在所有权方面，坚持以处置权为核心就显得尤为重要，时刻保障农民集体在承包地上的发包、调整、监督、收回等方面的权能，在处置权上，不能将权利下放，放弃使用权利或是委托他人代理使用权力。
2.2.2 稳定承包权，维护财产权
本集体的农户对于本集体的土地具有合法身份的承包权，对于本集体土地的承包以及占有、使用、收益的权利为农户所有，其承包的土地也可以作为财产的一部分，进行再生产。在“三权分置”改革过程中，农民对其承包的土地享有的合法权利，应该得到充分保障，通过确权颁证的方式，给农户来自政府方面的信用凭证，让百姓放心。
2.2.3 放活经营权，明确收益权
在《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》中提及“一是明确了经营权内涵。强调在保护集体所有权、农户承包权的基础上，平等保护经营主体以流转合同取得土地经营权。二是明确了经营权的权能。经营主体有权使用流转土地自主从事农业生产经营并获得相应收益，有权在流转合同到期后按照同等条件优先续租承包土地。三是鼓励创新方式。鼓励通过多种方式来发展适度规模经营”[2]。
3 存在问题
3.1 制度不完善
3.1.1 法律的后盾不坚实
“三权分置”中的三权在法律上的权属界线不明确，没有成文的法律规定经营权和承包权的界限，现存的规定大多是政府出台的红头文件，这就造成了在实际操作中存在游离于合法和非法之间的现象，也使责任的追究和问责变得困难，而且师出无名，容易让一些投机取巧的人钻法律空子，以“法无禁止即可为”的幌子去扩大经营权的范围，侵害了承包主体的合法权益。
3.1.2 实际的操作有隐患
关于承包权和经营权的问题，哪些权利属于承包主体，哪些权利又属于新型经营主体，存在很大的权利空白。放活经营权中允许新型经营主体就经营权进行抵押贷款融资，但相关的银行机构并没有开展这一业务，甚至不承认这一抵押行为，这就使得经营权的抵押行为成为一纸空谈。
3.1.3 “有意制度模糊”下的集体权属行使不清
在我国，农村土地的所有权是属于农村集体的，但究竟谁代表农村集体去行使关于农村土地的所有权，并进行发包、监督、调整、收回等一系列行为，存在很大的争议。这也导致了部分村庄出现以权谋私等侵害村民合法权益的行为，而这些问题的根源在于我国在土地问题上采用惯行的“有意制度模糊”，没有确切的主体。
3.2 机制不健全
3.2.1 配套机制不健全
首先，在经营权的确权方面，确权工作是“三权分置”改革过程中的基础，受信任因素、政府与农民之间的信息交换不完全、农民对于确权的目的存在误解等影响，先前经营权的确权进程缓慢，确权工作开展时间长。
其次，经营权抵押机制并未实际确立，抵押时在如何折合计算方面并没有建立合理有效的计算模式，这就使得经营权抵押成为一项“空制度”。
3.2.2 违约现象时有发生
农户缺乏严格的契约精神，在进行流转合约的过程中，农户违约的现象时有发生。农户违约，使新型经营主体之前付出的时间和经济成本造成浪费，同时使土地在一段时间内出现撂荒现象，不利于土地的集约化生产，土地的资源利用率低下。
3.2.3 监督机制空白
新型经营主体从事农业生产活动之后，是否坚持用于农业生产和改变土地用途等方面，缺乏政府有效合理的监督机制。“一些地方政府为了政绩，脱离地方的实际情况，以政府行政的方式强行进行土地流转，导致‘弃耕毁约的情况出现”[3]。
3.3 主体不壮大
3.3.1 旧式家庭经营式逐渐退出
随着城镇化进程的不断推进，越来越多以家庭为单位的农村经营主体离开原有土地，外出打工，农村的劳动力流失，专门从事农业生产活动的人骤减并逐步将农业定位为副业，高质量人才吸引机制不足，传统的以家庭为单位、自主经营、统分结合的模式核心竞争力不足并且逐渐瓦解，旧式家庭承包的经营主体没落，不足以再承担中国农业产量供给的重任。
3.3.2 新型经营主体不确定性成分大
首先，作为一种新型的经营主体，会因为对农业生产活动的不熟悉和对当地土地特点的不了解，而导致经营效果不明显，农业收益不理想，甚至出现土地资源严重浪费、亏本的现象。
其次，在利益的诱惑下，新型经营主体经营农业土地会存在让土地走向非农、非粮化的风险。
最后，进行农业生产活动周期长、耗资大，新型经营主体缺乏雄厚的资本积累，可能会出现由于资金链短缺而终止农业生产经营活动的现象。
4 实现路径
4.1 落实所有权，使“所有权”扎下去
我国是社会主义国家，要坚定不移地走社会主义道路，无论任何时候，无论哪项改革都不能动摇制度之根本。我国长期实行以公有制為主体，多种所有制经济共同发展的基本经济制度，国有土地归国家所有，农村土地归村集体所有。
在“三权分置”改革进程中，要保证农村集体的所有权利益，使所有权根植于农村集体意识中，扎根于每个农民心中，在农民思想上建立维权观念，主人翁意识，任何时候都不允许少数利益集团有僭越或是越俎代庖的行为。
4.2 稳定承包权，使“承包权”稳下来
4.2.1 破除成员身份阈限
目前拥有承包权的成员必须是本集体成员。实际上随着城镇化进程的加快，大多数农民不愿意一生囿于土地，会选择放弃承包权，但从本集体成员放弃承包权到村集体再分配之间存在一段时间空隙，在这段空白时间内，农地大多为无主土地，并伴随着不同程度的搁置撂荒。
由此看来，在推进承包权在本集体合理有序流转的基础上，可以对集体外的成员采取价高者得的方式，同时为了保证本集体成员对于农地的身份优越性，允许本集体成员优先进行选择，而且在整个进程中要注意避开农业生产的繁忙期。当然破除成员身份的阈限应该建立在自愿的基础之上[4-6]。
4.2.2 推动承包有序退出
在东南沿海的部分农村，由于经济的高速发展，很多农民已经成为大企业家，在这种情况下，承包权已经没有太大意义。所以在特殊情况下考虑农村土地承包权的退出机制，可以加速农村经济的发展，缩短与城市之间的差距[5-9]。当然，在多数地区，仍然要贯彻“三权分置”政策，保证农户的农地承包权长期不变，保护农民的利益收入，不能为了推动改革进程，就损害农民的根本利益。
4.2.3 建立风险防范机制
对于继续选择承包并经营农地的农户，给予政策上的优惠、税收上的支持和技术上的指导；对于放弃经营权的农户，要有相关的社会保障机制，切实保护农户的根本利益，杜绝农户离开土地就失业的情况出现。
为了防止新型经营主体为了谋求暴利而进行囤地敛财的行为或者凭借资本优势打压当地农户的农业生产经营，一方面要提高准入门槛，如对于商业企业进驻土地经营行业，提高资本一次性注入的门槛限制，并对其经营行为进行监督。
另一方面，规定其不同经营时间段内的最大可经营面积，如果想要扩大经营面积，需要进行严格的申报审批。
4.3 放活经营权，让经营权“活”起来
4.3.1 加快确权工作
首先，加大宣传覆盖面，提升宣传力度，从思想层面形成认同感。纠正农户之前的错误认识，将确权的目的与好处告诉农户，使农户积极配合确权工作。
其次，要发挥专业特长，专人专用。设置专门人员，邀请相关方面的专家，与当地村委会成员配合，协同开展工作，形成“专家+政府+村集体”三效合一的体制。
最后，投入一定的资本，确权工作开展的整个过程都需要一定的资金进行支持，因此划拨一定数额的政策资金是必要的。
4.3.2 加强流转监督
流转监督既指对流转承包交易过程的监督，也指对新兴经营主体的监督。在流转承包交易的监督上，要注重引导交易建立在公平、公正、公开和平等自愿的原则之上，发扬契约精神，引导农户和经营主体遵守契约协议，建立并完善诚信交易机制和违约惩罚机制，让流转权在合法的范围内有序高效地进行流转，还要打击不法交易和囤地敛财等不正当商业资本投入行为。
同时，要严格把好流转期限这一关，对于流转的开始日期进行确权注册登记，对于流转即将到期的经营主体提前通知并做好后续准备，对于已经到期的土地严格按照规定的程序办事，不能让已经没有经营权的新型经营主体继续从事经营行为，从程序上规范、从根源上遏制不法经营、游离于合法和违法之间的行为。
4.3.3 构建抵押支撑体系
建立并完善经营权的经营抵押支撑体系，征询专家意见，引入合理的价格评估机制，严格落实经营权抵押模式，拓宽经营主体的融资渠道，放活经营资本，完善资金链。
此外，注重构建抵押风险防范机制，做到预防在前，解决在后。在此基础上，进行抵押试点。在试点地区的选择方面，要求在农业生产上有一定的经济基础，土壤自身的独特性弱一点，而且对于经营权确权登记和颁证工作已经开展完毕，村风相对开放，没有排外情绪，交通便捷。尽量减少特殊性对于试点成果的影响，验证土地“三权分置”改革是否具有可行性，找到一般性问题，对症下药，积极改正，降低土地抵押的区域性风险。
4.3.4 完善第三方机制，提供高质量对口化服务
针对第三方服务提供的信息泛滥和缺乏针对性等问题，政府应该协助相关企业对信息进行数据化分析与管理，建立土地流转交易平台，提供特色且全面的信息和专业化生产经营技术。如在农业基本信息方面，提供土壤性质、气候水文、历史种植产物、市场供需情况等信息；在农业生产的产前、产中、产后的各环节中，提供种植技术、资金借贷、购销路线等帮助，同时完善第三方监督机制，发挥社会监督的作用，对于交易双方的违约行为进行适度的公开，促进交易信息的公开透明化。
参考文献：
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