农村土地三权分置改革的进程、问题及实现路径研究.docx
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1、 农村土地“三权分置”改革的进程、问题及实现路径研究 王燕楠摘 要:就农村土地 “三权分置” 制度的改革进行探究,从农村土地制度的变迁到“三权分置”改革的提出、制度设计、存在问题、实现路径4个方面展开论述。根据“三权分置”改革进程中的制度不完善、機制不健全、主体不壮大3方面的问题,在实现路径这一层面上着重围绕所有权、承包权、经营权这3个方面提出了具体建议,即落实所有权,使“所有权”扎下去;稳定承包权,使“承包权”稳下来;放活经营权,让经营权“活”起来。关键词:三权分置;土地;农民;新型经营主体;实现路径:1004-7026(2019)03-0062-03 中国图书分类号:F321.1 文献标志
2、码:A随着经济的不断发展和城镇化进程的加快,原有的两权分离的土地制度暴露出越来越多的弊端,为了能更好地促进农村经济的发展,维护农民的根本利益,我国对农村土地制度实行“三权分置”改革,随着改革的不断深入,该政策也逐渐暴露出一些不足。1 制度提出一般把2014年2月中央一号文件关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见作为 “三权分置”改革的开端,“三权分置”是建立在社会主义公有制基础之上,符合现阶段中国基本国情,谋求三农问题与新型经营主体和市场经济共赢的中国模式下的又一制度创新。2 制度设计2.1 三条底线2.1.1 公有制基础不可动摇在社会主义市场经济中,公有制经济占主体,按劳分配占主导
3、地位,无论权力如何分化,公有制的主体地位不可动摇,农村土地的所有权归村集体所有的性质不能改变,否则就会造成制度上的动乱。2.1.2 耕地红线不突破“耕地红线”一是1.2亿hm2耕地红线不可突破,二是保证1.2亿hm2耕地在不超过耕地自净能力范围基础上的综合生产力。在整个农村土地市场化改革过程中,尤其要注重对1.2亿hm2耕地红线的控制。2.1.3 农民利益不受损“三农”问题是我国工作的重中之重,在实行土地制度改革的过程中,要保证农民承包权的利益不受侵害,承包的主体地位得到维护。土地承包权的新制度是为农村剩余劳动力的利益服务的,或者说就是为农民工的利益服务的1。所以在进行农村土地制度改革的过程中
4、,农民的利益问题不可忽视。2.2 实现机制2.2.1 落实所有权,保障处置权“既要维护农民集体在承包地的发包、调整、收回、征收以及监督使用等方面的权能,又要健全集体所有权行使的机制”。农民集体拥有对土地的占有、使用、收益、处分的权利,尤其是处分权,这是农户和新型经营主体不曾拥有的权利。因此在所有权方面,坚持以处置权为核心就显得尤为重要,时刻保障农民集体在承包地上的发包、调整、监督、收回等方面的权能,在处置权上,不能将权利下放,放弃使用权利或是委托他人代理使用权力。2.2.2 稳定承包权,维护财产权本集体的农户对于本集体的土地具有合法身份的承包权,对于本集体土地的承包以及占有、使用、收益的权利为
5、农户所有,其承包的土地也可以作为财产的一部分,进行再生产。在“三权分置”改革过程中,农民对其承包的土地享有的合法权利,应该得到充分保障,通过确权颁证的方式,给农户来自政府方面的信用凭证,让百姓放心。2.2.3 放活经营权,明确收益权在关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见中提及“一是明确了经营权内涵。强调在保护集体所有权、农户承包权的基础上,平等保护经营主体以流转合同取得土地经营权。二是明确了经营权的权能。经营主体有权使用流转土地自主从事农业生产经营并获得相应收益,有权在流转合同到期后按照同等条件优先续租承包土地。三是鼓励创新方式。鼓励通过多种方式来发展适度规模经营”2。3 存在问题
6、3.1 制度不完善3.1.1 法律的后盾不坚实“三权分置”中的三权在法律上的权属界线不明确,没有成文的法律规定经营权和承包权的界限,现存的规定大多是政府出台的红头文件,这就造成了在实际操作中存在游离于合法和非法之间的现象,也使责任的追究和问责变得困难,而且师出无名,容易让一些投机取巧的人钻法律空子,以“法无禁止即可为”的幌子去扩大经营权的范围,侵害了承包主体的合法权益。3.1.2 实际的操作有隐患关于承包权和经营权的问题,哪些权利属于承包主体,哪些权利又属于新型经营主体,存在很大的权利空白。放活经营权中允许新型经营主体就经营权进行抵押贷款融资,但相关的银行机构并没有开展这一业务,甚至不承认这一
7、抵押行为,这就使得经营权的抵押行为成为一纸空谈。3.1.3 “有意制度模糊”下的集体权属行使不清在我国,农村土地的所有权是属于农村集体的,但究竟谁代表农村集体去行使关于农村土地的所有权,并进行发包、监督、调整、收回等一系列行为,存在很大的争议。这也导致了部分村庄出现以权谋私等侵害村民合法权益的行为,而这些问题的根源在于我国在土地问题上采用惯行的“有意制度模糊”,没有确切的主体。3.2 机制不健全3.2.1 配套机制不健全首先,在经营权的确权方面,确权工作是“三权分置”改革过程中的基础,受信任因素、政府与农民之间的信息交换不完全、农民对于确权的目的存在误解等影响,先前经营权的确权进程缓慢,确权工
8、作开展时间长。其次,经营权抵押机制并未实际确立,抵押时在如何折合计算方面并没有建立合理有效的计算模式,这就使得经营权抵押成为一项“空制度”。3.2.2 违约现象时有发生农户缺乏严格的契约精神,在进行流转合约的过程中,农户违约的现象时有发生。农户违约,使新型经营主体之前付出的时间和经济成本造成浪费,同时使土地在一段时间内出现撂荒现象,不利于土地的集约化生产,土地的资源利用率低下。3.2.3 监督机制空白新型经营主体从事农业生产活动之后,是否坚持用于农业生产和改变土地用途等方面,缺乏政府有效合理的监督机制。“一些地方政府为了政绩,脱离地方的实际情况,以政府行政的方式强行进行土地流转,导致弃耕毁约的
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