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突发事件应急管理机制研究

曹婧
[摘 要]突发性事件造成的后果和影响巨大，对于有效、负责的政府来说，肩负起处理突发性事件带来的影响尤为重要。加强突发事件应急管理，构建符合实际情况的突发事件应急管理体制，是一座城市应对突发事件的现实需求。基于此，本文以景德镇市为例，对突发事件应急管理机制进行研究。
[关键词]突发事件；应急管理；管理机制
doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.20.123
[]D630 []A []1673-0194（2017）20-0-02
在高速发展的新时代，自然灾害、社会性群体事件、生存环境恶化等问题日益严重，而人类文明的发展进程也是回应各种突发事件挑战的过程。安全是发展的基础，也是民生的根本。景德镇市正在步入快速城市化的发展进程中，呈现各类新旧社会矛盾，产生各类社会隐患，城市逐渐进入了突发事件频发的高危时期。景德镇市的突发事件管理，与市民的期望、城市发展的要求还有一定的距离，因此，对城市的突发事件应急机制，进行多角度、多层次、多方位的探讨，显得尤为必要。
1 突发事件概述
对于突发事件，美国学者丹尼尔.A.雷恩指出，突发事件就是超越常规的、突然发生的、需要立即处理的事件。我国发布的《国家突发事件總体应急预案》，将突发事件总体定义为，发生突然，造成或者可能造成严重的社会性危害，需要采取紧急应急处置措施予以应对的各类事件，如自然灾害、事故灾难、社会安全、公共卫生事件等。由于突发事件发生突然、造成的危害难以预估，它呈现的特点也与一般性事件不同。
一是事件的突发性。突发事件的发生时间无法预估，未能提前预知什么时候出现或者以什么方式出现，难以预测它的实际规模和产生的影响程度。2008年5月12日发生的汶川地震，是我国自成立以来发生的最严重的破坏性地震，造成6.9万人死亡、1.8万人失踪，直接经济损失8 451亿元，而在此之前我国并未有预估其会发生。二是短时的聚众性。突发事件的发生都必然涉及一部分人员的利益，尤其是涉及社会群体的突发性事件，一旦出现，容易引起他人的关注和产生不安心理。三是行为的破坏性。突发事件的发生，会不同程度地给国家和人民群众造成各方面的破坏与损失，对社会和谐稳定带来不确定因素。如，2015年天津瑞海国际物流有限公司所属危险品仓库发生爆炸，造成165人以上的人员伤亡和巨大的财产损失。
2 城市突发事件管理框架
突发事件管理工作千头万绪，政府在加强突发事件管理工作中，应突出重点，围绕应急预案、管理体制、机制和法制建设，构建城市突发事件应急体系核心框架。
2.1 应急预案
预案是突发事件管理的龙头，应急预案对突发事件的预防预警、信息传输、灾情指挥、现场处置和善后处理等工作进行了明确规定，我国的应急预案体系由总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案、地方应急预案、企事业单位应急预案以及重大活动应急预案等构成，是突发事件应急机制的指导性的操作指南。
2.2 管理体制
政府突发事件管理体制，是指政府为完成法定的应对突发事件的任务而建立的，具有确定功能的管理组织结构和行政职能。突发事件管理体制建设的目标是统一管理、分级负责、条块结合、属地为主。
2.3 管理机制
政府建立健全各种突发事件管理机制，是提高其应对突发事件能力的重要途径。它包含监测预警机制、信息沟通机制、决策和调和机制、分级负责和响应机制、社会动员机制、应急资源配置与征用机制、奖惩机制、社会治安综合治理机制、社区管理机制以及政府与公众联动机制等。建立这些机制目标是政府构建统一指挥、迅速反应、高效运转、有序协调的管理机制。
2.4 法制建设
在构建依法治国的道路中，突发事件应急处置的法制建设，就是在突发事件发生后，政府对其应急处置法制化、制度化、规范化，政府和公民在面对突发事件时，明确各自的权利和义务，使政府在维护公共利益行使职责的同时，最大限度地保护公民的基本权益。
3 景德镇市突发事件构建应急管理机制现状
景德镇市积极探索与新的发展形势相适应的突发事件管理工作模式，初步构建覆盖全市范围的危机预案体系，建立和完善预测预警、快速反应、区域协作等突发事件管理机制。
3.1 应急预案机制体系基本形成
景德镇市政府从2006年开始全面启动突发公共事件应急预案编制工作以来，以基本形成突发事件的应急预案体系，在处置突发事件中发挥了重要的职能作用。随着经济社会发展以及应急管理工作的不断深入，应急预案在不同程度上存在不适应突发事件应对处置的情况。在《中华人民共和国突发事件应对法》的有关规定和省政府、市政府应急管理工作要求的基础上，景德镇市政府在2011年开展了应急预案的编制、修订工作，进一步加强、规范和完善城市应急预案管理机制工作。
相关政府职能部门和区级预案体系逐步完善，全市制定了不同层面的卫生应急、城市地震、交通水上、民政系统、旅游、森林火灾等三十几个专项预案。目前已基本形成以《景德镇市突发公共事件总体应急预案》为龙头，涵盖多个部门、企事业单位预案和专项预案的体系，基本完成了全市在面对各类、各级突发事件时，组织体系、应急保障、运行机制等方面的详细部署，最大程度地提高了预案的可操作性、科学性和针对性，不断增强了景德镇市处置突发事件的应急处置能力。
3.2 体制建设配备完善
景德镇市按照“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责”16字原则，成立了以景德镇市突发事件应急委员会为总指导，下设政府应急管理办公室、珠山区、昌江区等县市、区突发事件应急委员会和综合应急救援指挥部，以及29个对应部门应急指挥部，建立了市区主要街道和社区的应急响应机构，力求将突发事件的隐患消灭在初级阶段。endprint
3.3 机制逐步建立
突发事件应急管理机制，是政府在遇到突发事件后合理运转的科学制度，政府应急体系应建立在统一指挥、反应灵敏、功能齐全、合作协调、高效运转的机制体制上。景德镇市政府在面临突发事件，已经初步建立了几项特色机制。
（1）信息沟通机制。景德镇市应急办要求已成立应急机构的单位，实行全天不间断值班制度。以社区、街道、区、市逐级上报的顺序，在发生突发事件时定时报告一线情况，快速掌握突发事件发生的阶段和处理情况。
（2）应急能力评估机制。按照实际需求，景德镇市制定了定性与定量相结合的突发事件应急能力评估体系，要求在出现突发事件苗头时，通过事前评估，有效防范后续事件的发生。通过突发事件事后总结，对每一次的突发公共事件在应急处理上的得失，提出科学的改进措施。
（3）建立区域合作机制。首先，明确跨区域的应急管理职责。重点针对这些区域可能面临的社会风险，提高区域面对突发事件时的应急管理合作能力。其次，拓宽区域应急管理合作范围。景德镇市各部门从预防、资源共享和应急管理等方面，不断扩展了在应对突发事件的合作内容，加强了区域之间的信息资源共享，第一时间通报预警信息，并探索建立了区域之间的应急联合机动指挥中心，推动跨区域应急平台建设，使与区域相互配合的应急资源利用率达到最大化。
4 提高景德镇市应对突发事件管理机制的舉措
4.1 树立生命第一的理念
政府在应对突发事件时，要把保障人民生命安全放在应急工作的第一位。抢救生命与保障人民的生存，是发生突发事件后开展救援工作的首要任务。景德镇市政府应在确保受害和受灾人员的安全为前提下，开展应对工作。
4.2 以“防”为先
对于社会安全类公共事件，预防是最重要的。以“防”为先，针对人为因素引起的突发性公共安全、社会群体性事件，景德镇市政府应要在源头上消灭引发突发事件的萌芽，合理疏导、理性解决社会生活中出现的各类群体性问题，增强应对突发事件的危机意识，强化社会安全管理责任机制，最大程度降低此类突发性事件的概率。
4.3 依法管理和方法适度的原则
在应对各类突发事件，景德镇市政府应对和处理突发事件的程序合法性显得尤为关键。危机环境下，政府虽然拥有各类特殊权力去处理紧急性事件，但不能误用、滥用权力，但凡是涉及政治、宗教、外交等敏感性的事件，应始终坚持依法处理。景德镇市政府，一方面，要加强地方人大针对突发事件应急处理条例的立法，提高依法政府管理的质量；另一方面，在实际运作中，要求参与应急处理的人员不可草率了事。突发事件的出现与处理，不可避免地会破坏社会的稳定和威胁人民的生命财产安全，因此，景德镇市政府在应对过程中必须谨慎、适度地行使突发事件管理权，最大限度地降低社会破坏程度和减少财产人员损失。
5 结 语
景德镇市应对突发事件的实践起步晚，但应对处理机制成熟，在努力打造“富裕美丽幸福江西”的景德镇样本的进程中，完善政府应对突发事件管理机制，提高居民的居住安全、生活幸福，是这座千年古镇责无旁贷的责任。
主要参考文献
[1]中国行政管理学会课题组.中国群体性突发事件成因及对策[M].北京：国家行政学院出版社，2009.
[2]张成福，唐钧，谢一帆.公共危机管理理论与实务[M].北京：中国人民大学出版社，2009.
[3]王郅强.我国公共危机管理研究的发展现状与未来主题[J].云南行政学院学报，2009（3）.endprint

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