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突发公共事件应急管理中的领导力研究

李炳轩
摘要：新冠疫情的发生引发国内外的广泛关注，虽然我国政府及时处置，启动应急管理机制，但是也将我国应急管理机制存在的问题极大的暴露了出来，特别是在疫情防控期间，部分地方政府领导者存在不作为，行为失当等问题，为抗疫行动造成了很大的阻碍，本文从我国应急管理体制的发展历程和优化趋势展开研究，分析目前应急管理体系的现存问题，以及领导力在突发公共事件应急管理中的相应作用。
关键词：突发公共事件;应急管理;领导力
一、前言
在党的十九届四中全会上明确提出了要健全公共安全体制机制，构建“统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动”的应急管理体制机制，优化国家应急管理能力体系建设，提高防灾减灾救灾能力[1]。
自2019年12月新冠疫情爆发以来，我国政府高度重视，积极应对的同时，也向国际社会及时通报疫情防控相关进展，包括世界卫生组织在内的众多权威机构也将新冠疫情列为重大突发公共事件。但伴随着新冠疫情的扩展和发展，我国疫情防控工作面对巨大挑战，同时也暴露出我国应急管理工作的巨大不足和短板。
本研究立足突发公共事件的政府应急管理体系，围绕突发公共事件应急管理中的领导力问题展开研究，力图探究目前我国突发公共事件应急管理体系的现状，并勾陈出符合我国国情的突发事件应急管理领导力提升策略，加快政府协调治理，推进国家治理体系与治理能力现代化。
二、当下我国突发公共事件应急管理现状
（一）我国应急管理模式发展历程及优化趋势
突发公共事件的应急管理机构优化。目前我国应急管理机构已实现由单项应对向综合协调，再到综合应急管理模式的转变、由被动应对向主动应对的转变、由应急救援向应急管理的转变[2]。2003年“非典”肺炎爆发的爆发引起国家对应急管理工作建设的高度重视，国务院大力推进“一案三制”，并设置应急管理办公室，同样的，在地方各级政府也设置相应的应急管理工作领导小组和相应办事机构，形成了国家指挥统筹、分类管理、分级负责的应急管理体制格局[4]，这为2008年汶川地震和大雪灾的应急管理工作提供了有效的机构保障和组织保障。
十九大后，国务院整合13个相关职能部门成立了全新的应急管理部，标志着我国的应急管理工作上升到了一个新的高度。至今，遵照“边组建、边应急”原则的“统一指挥、反应灵敏、上下联动、平战结合、专常兼备”的中国特色应急管理体制初步建成，并逐渐向全灾种应急管理转型优化[5]。
突发公共事件的法律保障优化。在2003年抗战非典之前，我国的应急管理法律体系并不完善，只有少量的法律条纹以及笼统性的概述法律条例。直至非典后期，国家紧急颁布了并实施了《突发公共事件应急管理条例》，《条例》对应急管理机制的启动，应急信息的报告传递、应急物资的筹集调配等方面做出了明确的规定，应急管理法律体系开始建设;在抗战非典结束后，我国及时汲取教训，紧急制定了《中华人民共和国传染病防治法》，明确疫情发生上报、初期防治、监督监管等方面的具体职责要求，对于突发公共卫生事件的法律保障初步建立;随后颁布的《中华人民共和国突发事件应对法》等法律法制条例，将突发公共卫生事件划分“一到四”四个响应等级。我国突发公共事件应急管理的法律体系初步建成，相关应急管理能力不断提升。
突发公共事件的信息沟通机制优化。在非典疫情初期，由于没有足够重视、政府行为失当、信息传播媒介不是很普及等问题，相关疫情信息没有及时与大众沟通，导致谣言四起，群众对于正确的真实权威信息无法获得，引起大范围的慌乱，也给疫情防控工作带来了极大的阻碍，2003年4月20日的国务院发布会，第一次破天荒的将疫情信息进行了通报，打破了疫情信息零披露的失当格局，开始向群众有权获得准确真实权威疫情信息转变。此后，卫生部实行疫情信息一日一通报制度，很大程度上制止了慌乱，2008年颁布实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》以法律的形式保障公民的知情权与监督权，随后政务信息公开制度也逐步建立。
自本次新冠疫情发生以来，截至2020年4月，国务院及湖北政府共召开新闻发布会32场次，相关疫情媒体报道累计15000余条，除全国疫情坚持一日一通报制度外，各地方政府也将自己辖区的相关情况通过微信公众号等媒介向公众传递最新的疫情权威真实信息，并及时辟谣，最大程度上较少了公民的信息不对称，为疫情防控做出巨大贡献。
（二）新冠疫情暴露的现行突发公共事件应急管理体系缺失
相关法律体系不健全。《突发公共事件应对法》是目前应急管理工作最主要的法律依据，法律保障较为单薄，从此次新冠疫情的应急管理来看，目前的应急管理法律体系对于疫情所导致社会经济秩序失调等问题没有很好的应对措施，突发公共事件所产生的经济危机没有纳入应急管理法律体系所管辖范围[3]。另外，由于新冠病毒在传播速度、感染性等方面较之非典更胜一筹，现所实行的应急管理预案以及应急管理条例大多是较为笼统的指南、细则等，缺乏因地制宜的高实操性实施办法，各地方政府应结合自身特点，因地制宜的制定符合自身地区特点的突发公共事件救助、补偿措施等。
应急管理预案缺乏宣传教育。突发公共事件应急管理预案中对于民众在突发公共事件中的自我保护、自我救助、责任意识等方面的宣传和教育较为薄弱，公众对于突发公共事件应急管理条例以及相关法律法规的知晓度、认可度以及适应度较低，需要进一步的提升。
突发公共事件的预警防范较为滞后。在新冠疫情爆发初期，湖北武汉地区政府对疫情形式的判断严重不足，主要原因就是當地政府对于疫情的监控预警严重不到位，这也直接导致了大范围的医疗工作者没有足够的重视，以至14名医护人员直接感染。所以优化疫情的监控预警防范机制可不容缓。
突发公共事件应急援助机制不健全。新冠疫情以来，包括湖北政府在内的各省市都大量临时组织招募志愿服务人员，包括医护人员、运输人员、青年志愿服务员、社区网格员等社会各界的力量投入防疫战中，但是问题也随之暴露，就是缺乏对于志愿援助的统筹调配协调机构，现有的突发公共事件应急援助机制不健全，援助物资也缺乏相关监督监管，例如武汉红十字会事件。所以，突发公共事件的应急援助机制亟待完善。
突发公共事件的数据缺乏统筹管理。在抗疫期间，我国各级政府积极收集包括确诊病例、疑似病例以及其活动轨迹在内的各项数据，但相关数据呈现零散化、碎片化现象，缺乏大数据库建设，相关信息的模块整合不系统。
三、领导力在突发公共事件应急管理中的作用研究
领导预见力在突发公共事件应急管理中的作用。所谓领导的预见力，就是领导者所拥有的一种对未来事务的独特感知力[4]，领导者可以通过预见力感知预测突发公共事件的发展趋势。由于突发公共事件伴随着都是不可抗的范围性危机，而危机的发生总是会导致很多灾难性的经济损失以及社会损失，领导者就要有远大的战略眼光，可以把握突发公共事件的运行轨迹，科学的做出决策，领导组织和群众规避风险，将危机消灭在摇篮里，防患于未然。在突发公共事件应急管理中，制定应急预案，“运筹帷幄之中，决胜于千里之外”，为突发公共事件的处理提供决策依据。
领导感染力在突发公共事件应急管理中的作用。我认为领导的感染力是领导者最关键的领导能力，因为领导者只有通过感染力才能吸引并领导被领导者克服危机，解决突发公共事件带来的公共灾难。在突发公共事件发生时，领导者要用自身的实际行动与行为举止，感染号召组织成员及群众树立信念，消除灾难所带来的慌乱无序和恐惧情绪，凝聚组织力量，共同战胜突发公共事件，恢复社会经济秩序。所以领导者要科学运用领导感染能力，号召组织成员及群众众志成城，团结一致，最大限度的调动组织支持，共同消除危机。
领导协调力在突发公共事件应急管理中的作用。领导的协调力简单的说就是领导者对组织的发展战略、成效资源的综合运营管理能力。一个组织未来的发展方向是怎样的，组织的战略布控实施成效如何，组织内的人力资源以及物质资源是否合理分配，这都是领导者在组织管理中需要深入考虑的事情。当突发公共事件发生时，所处严重地区必定会发生慌乱[7]，群众散乱，秩序失控极有可能发生，同样的，大量的应急资源会铺天盖地的聚集过来，对应急资源的统筹管理将是极大的问题，所以领导者要能够科学合理的协调应急资源，将危机控制在预计的范围内，让危机的处理过程有条不紊，紧张而有序。
领导决断力在突发公共事件应急管理中的作用。常言道：“当断不断必留后患。”领导者在组织决策中一定要有快速决断的能力，温柔寡断难成大事。公共危机的突然性、偶然性，应急管理的紧迫性以及危机处理的无章可循要求领导者能够快速而准确的把握危机的发展趋势，从而精准的做出科学高效的决断。但是领导者也承担着决策失败的风险，决策的失败往往导致更大的危机，所以领导者在突发公共事件发生时，既要快速精准把握危机的运行趋势，谨慎面对，又要科学高效的决断。
领导创新力在公共突发事件应急管理中的作用。创新是民族进步的灵魂，也是一个国家兴旺发达的不歇动力。在突发公共事件的产生总是令人惊愕的，它们都是在不经意间发生的，许多时候危机的处理没有经验可言，只能借助领导者自身的经验，这就要求领导者创新思想，创新理念，运用新技术、新观念创造性的解决各类公共危机。
结语
提升我国政府的应急管理能力，进一步完善突发公共事件应急管理体系，是贯彻落实习近平总书记对于新冠疫情防控讲话的重要内容。突发公共事件应急管理能力的提升需要全社会的共同努力，对于国家领导人以及各地方政府领导者的要求也显得格外重要，领导力在应急管理中发挥着不可替代的重要作用，正如在此次新冠疫情中，我国领导人及大部分地区领导者都发挥了极其高超的领导才能，这对疫情防控起着极为关键的作用，对整个社会都产生了积极的影响力，在国际社会上树立了良好的国家形象。但是领导力所发挥的作用不仅仅局限于国家领导人和地方政府领导者，对于各级应急管理机构的领导者也同样适用，我们期望所有的领导者都可以拥有非凡的领导才能，带领我们完成伟大的民族复兴。
参考文献
[1] 薛澜.危机管理—转型期中國面临的挑战[M].北京：清华大学出版社，2003.
[2] 戚建刚.《突发事件应对法》对我国行政应急管理体制之创新[J].中国行政管理，2007（12）.
[3] 冯芸.我国城市应急管理体制存在的问题及对策研究[J].特区经济，2007（08）.
[4] 许诚.领导力在突发公共事件应急管理中的作用研究[J].公共管理研究所，2008（12）

-全文完-