我国城市政府治理过程中的碎片化困境研究.docx

我国城市政府治理过程中的“碎片化”困境研究 葛晓龙摘 要：目前，我国城市政府在治理公共事务过程中面临着“碎片化”困境，这严重阻碍了我国城市公共服务水平的提升。在探讨城市治理过程中产生“碎片化”原因后；借助整体性治理理论，提出整体化治理路径，以提升城市政府治理能力。具体的城市整体性治理实践路径：一是重塑公共服务精神，强化为民服务意识；二是职能部门的优化整合，提供“无缝隙”公共服务；三是信息技术的创新，为整体性治理提供技术保障。关键词：整体性治理；城市政府；碎片化：D9 ：A doi：10.19311/ki.16723198.2018.30.0671 問题的提出：我国城市政府治理的“碎片化”困境目前，我国地级市、副省级城市和直辖市均设市政府、区政府以及街道办事处，普遍实行“两级政府、三级管理”体制，市领导着区，区又下辖街道办，正是这种纵向权力的过度分层式设置是导致“碎片化治理”。在实际治理中，作为最基层的街道办事处却因人员配置、财政支持、技术手段、权力分配等方面的问题，导致工作多浮于表面，没有真正深入市民群众中，城市治理难以取得实质性的成果。此外，不同层级的政府及其职能部门上下对口、高度一致，城市公共物品和服务呈现同质化，忽视了市民需求偏好的多样性。另外，基于专业化原则，城市政府又划分了不同的政府职能部门来提供公共服务、处理公共事务，如教育、文化、卫生、体育、公安、民政等部门。在城市化初期，城市公共事务较为简单，这种细化的职能分工有助于提升行政效率，推动城市的发展。但进入城市化快速发展时期，城市公共事务越发复杂，各职能部门的“单打独斗”已经无法实现城市的有效治理。因此，推行整体性治理消除“碎片化”困境，是城市稳定持续发展的关键，也是形势所迫。2 整体性治理理论：消除我国城市政府治理的“碎片化”理论基石2.1 整体性治理的概念自希克斯提出整体性治理理论（ Holistic Governance）以来，国内学界也进行广泛的研究，并形成一系列研究成果。整体性治理是解决碎片化带来的社会问题复杂化的难题，从而提供更完善、更低成本、更有效率的公共服务和公共产品，以期达到善治的效果。竺乾威认为，整体性治理包含七个方面的内容：互动的信息搜寻和提供、以顾客为基础和以功能为基础的组织重建、一站式服务提供、数据库、重塑从结果到结果的服务、灵活的政府过程、可持续性。本文认为，所谓整体性治理是针对政府在处理公共事务过程中出现“碎片化”问题而采取一系列应对措施，包括优化组织结构、运用信息技术等，以达到快速有效地供给公共产品和公共服务的目的。2.2 整体性治理理论对我国城市治理的重要意义伴随着我国城市人口激增，城市治理面临着一系列矛盾，经济发展与环境保护间的矛盾、需求多样化与供给单一间的矛盾、基本公共服务不均衡等。这些矛盾的化解依赖于城市政府治理体系和治理能力的建设，但现实问题是我国城市政府在治理过程中呈现出“碎片化”特征，纵横交错的职能部门在回应市民公共需求、应对复杂多变的城市公共事务中总是“心有余而力不足”，遇到问题就相互推诿、“踢皮球”。整体性治理以公共需求为目标导向，通过建立职能部门间的无缝对接，消除原有的部门主义，从而为市民提供方便快捷的公共服务。整体性治理不是构建一个“巨人政府”，而是以信任为核心，通过部门优化整合、信息挖掘运用等方式来提升城市政府部门应对复杂公共事务的能力。通过协调机制的建立，消除部门主义，促进各职能部门间的有效沟通，提升职能部门间协作治理的能力。通过整合机制的建立，消除机构、人员臃肿的现状，推行“一站式”便民服务，实现城市资源的优化配置和公共利益的最大化。由此可见，整体性治理不仅是消除我国城市政府治理中所凸显的“碎片化”问题，也是践行“为人民服务”宗旨的有效路径。3 我国城市政府治理的“碎片化”原因分析与整体性治理路径的构建3.1 我国城市政府治理的“碎片化”原因分析3.1.1 僵化的官僚体制1887年，威尔逊提出“政治行政二分”原则，认为在行政中应遵循“价值中立”，追寻行政效率的提升。马克斯韦伯基于理性人假说和专业分工原则基础上，提出了理想的行政组织机构官僚制。从历史实践来看，专业化的分工提高行政效率，这是毋庸置疑的，但任何事务都是不断变化发展的，这种以专业化分工、严密层级结构为特征的官僚制已难以适应快速发展的城市社会生活，城市治理过程中“碎片化”问题日益严重。当前，我国城市政府的组织结构完全依照马克斯韦伯“理想行政组织模式”的逻辑体系组建：一是专业化分工，把城市公共事务的治理分派给不同的职能部门；二是，严密的行政等级。从纵向层级上看，区政府在市政府的领导下对所辖区域进行治理，并提供相应的公共物品和服务，同样道理，作为区政府的派出机构街道办事处也要依据上级指示，协助区政府治理日常城市公共事务。另外，各区政府和街道实行属地管理，只管“自己的一亩三分地”，不利于为市民提供无缝隙的公共服务。从横向职能分工看，我国城市政府职能部门分工过于细致，导致部门林立。菲利普库珀认为技术变迁、环境的急剧变化、社会问题的复杂化、第三部门的崛起、人口构成的变化等因素都对传统的官僚制组织理论提出了挑战。我国正处于城市化快速推进阶段，城市社会处于急剧变迁过程中，各种社会风险的可能性大大增加，僵化的官僚制组织结构难以应对城市发展中风向与挑战，必须实施整体性治理。3.1.2 公共服务精神的缺失行政伦理是实现行政责任的重要途径。而行政伦理的核心就是给公共服务精神，即我们所说“为人民服务”的宗旨。在城市政府治理过程中，行政人员必须摒弃其“理性经济人”的角色，他必须是也只能是“行政人”。但当前“理性经济人”的角色充斥在行政人员日常的城市公共事务治理过程中，各种公共事务治理的背后都牵涉到行政人员的前途命运。在城市治理实践中，各种指标性任务自上而下层层下达，同时，上级部门在最终的绩效考核中具有决定作用，这就造成了行政人员“只对上级负责不对群众负责”的约束机制。这是似一场“政治锦标赛”，每一位行政人员都关注自己的任务是否出色完成。这种行政人员、职能部门的“精打细算”使得城市治理跨区、跨部门公共服务难以有效推行。3.1.3 城市治理中的政务信息“碎片化”所谓的政务服务“信息孤岛”：一般是指各个政府部门的信息来源、信息平台、信息处理以及信息运用不能实现相互融合、相互独立的现象。囿于管理體制等方面的原因，各职能部门的信息资源难以实现互联互通，造成信息资源流通不畅，形成一个“信息孤岛”。同时各职能部门所建立的电子信息平台和信息录用标准不同，导致诸多信息资源无法共建共享。这种政务信息“碎片化”会给市民的工作生活带来诸多不便，诸如“我妈是我妈”的奇葩证明、跨区读书的已买房证明等等。安东尼唐斯在官僚制内幕中提出“官僚组织的领域” 的概念，通过这一概念我们可以很好地解释政务信息的“碎片化”。每一个职能部门都自己的“领域”，在这个“领域”内都试图通过政策手段，保护自己的资源，维护自己的利益。政务信息作为一种信息资源，成为各职能部门实现部门利益的有效手段。在城市治理实践中，各种部门主义几乎无处不在，并由此形成了城市治理中政务信息“碎片化”。3.2 整体性治理的路径构建通过上述的分析，我国城市治理的“碎片化”问题形成原因依然呈现出来，对此，本文从公共服务精神重塑、职能部门优化重组、信息技术创新三方面提出对策。3.2.1 公共服务精神的重塑公共利益是城市政府治理实践的基本价值取向，它对行政人员日常的城市治理中的行政行为具有引导作用。公共服务精神的重塑是行政人员自觉履行行政责任的重要途径，通过行政人员公共服务精神的觉醒，引导行政人员在日常的城市治理过程中积极为民服务。整体性治理需要公共服务精神的重塑，以积极回应社会公众需求，摒弃原有的部门主义，提升各职能部门和行政人员的价值理念。应从以下三方面开展公共服务精神的重塑：一是开展思想教育工作，培育行政人员的公正精神、责任精神、公平与平等精神以及服务精神，以实现各职能部门的行政人员积极主动回应市民需求；二是，建立健全以市民公共服务满意度为核心的绩效考核机制。3.2.2 职能部门的优化整合特定的组织结构总是特定社会环境下的产物，传统的官僚组织结构就是工业革命下的产物。在工业革命时期，传统官僚制模式可以很好地适应工业时代的发展。但步入后工业时代，整个社会环境发生巨大变化，公共事务日益复杂、社会变化剧烈，传统的官僚组织机构已难以招架。为此，应优化整合各职能部门，以提升城市整体性治理水平。一方面是政府部门的优化整合。首先，要编制以公共需求为导向的部门整合方案，把涉及市民日常生活紧密相关的部门整合为一个大的服务部门，实现大部门治理。其次，建立部门整合领导小组，确保政府部门整合的顺利实施。这样通过政府部门整合，搭建起城市公共服务供给“一体化”平台，以快速回应市民公共需求。另一方面是政府部门的运行机制的优化。整体性治理着眼于政府机构和组织体系整体运作的协调性、协同性和整合性，强调层级节制和专业分工基础上政府运作的整合。3.2.3 信息技术的创新城市政府的整体性治理始终离不开信息技术的创新，一方面，政府部门通过现在信息技术可以及时发现并回应市民的公共诉求；另一方面，政府部门内部通过信息技术可以实现政务信息的互联互通。一是综合运用互联网、大数据、云计算等信息技术，建立健全高效互通的政务服务平台，为部门决策提供数据信息支撑；二是统一数据标准和技术规范，建设统一的大数据库和若干个基础信息库，“让信息多跑路、让市民少跑路”；三是在基于整体视角，推进跨部门政务流程再造，从政务办理信息系统改造作为切入点，对一件事的整个流程进行根本性的设计重构，变革清理与整体性流程不相适应或者不必要的环节。参考文献1陈文.城市社会“碎片化治理”的生成机理与消解逻辑J.经济社会体制比较，2017，（3）：5463.2韩兆柱，杨洋.整体性治理理论研究及应用J.教学与研究，2013，（6）：8086.3竺乾威.从新公共管理到整体性治理J.中国行政管理，2008，（10）：5258.4菲利普库珀等著，王巧玲，李文钊译.二十一世纪的公共行政：挑战与改革M.北京：中国人民大学出版社，2006.5陈文.政务服务“信息孤岛”现象的成因与消解J.中国行政管理，2016，（7）：10.6安东尼唐斯官僚制内幕M.郭小聪等译.北京：中国人民大学出版社，2006.7陈丽君，童雪明.整体性治理视阈中的“最多跑一次”改革：成效、挑战及对策J.治理研究，2018，（3）：2938.8任博，孙涛.整体性治理视阈下我国城市政府公共服务职责划分问题研究J .东岳论丛，2018，（3）：165172. -全文完-