中国法律文本中的申诉研究.docx
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1、 中国法律文本中的“申诉”研究 章志远 顾勤芳摘要:检视当下中国法律文本中有关申诉的规定,不难看出存在四种意义上的申诉权,即作为宪法基本权利的申诉、作为行政法上一种正式救济权的申诉、作为启动诉讼再审程序的申诉以及作为启动行政程序重开的申诉。行政申诉无论是作为唯一的行政救济方式还是与行政复议、行政诉讼相并列的行政救济方式而存在,对落实宪法基本权利的申诉权都具有至为重要的作用。为了有效保障行政申诉权的落实,今后应从完善申诉组织、健全申诉程序上进行努力。关键词:申诉 权权利救济 权诉权一、引言:研究之缘起信访潮已经成为当下中国转型社会特有的景观。在信访的洪流中,涉诉信访在信访总量中所占比重高达70%
2、80%。在这些案件中,一部分是信访人本应通过诉讼解决纠纷而没有提起诉讼,更多的则是信访人已经经过诉讼程序但对法院裁判结果不认同或生效裁判长期得不到执行而信访的,后者占整个涉诉信访案件的81%。有学者认为,信访的大量存在有其法律依据,即现行宪法第41条的规定,“信访权”在宪法的权利表现即为批评权、建议权、控告权、申诉权。不过,信访自身所具有的非制度性、非程序性缺陷使其注定成为一种依靠权力而不是规范的权利救济途径。相比之下,宪法第41条中的“申诉”等权利却是法内制度化了的权利救济途径。如将所谓的信访权提升为宪法基本权利,不仅会进一步削弱司法纠纷解决的功能,而且还会阻碍宪法第4l条“申诉权”的实现。
3、根据最高人民法院关于执行(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释(以下简称若干解释)第1条第2款第5项的规定,“驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为”不可诉。此处亦提到了“申诉”,即行政机关在作出具体行政行为后,行政相对人在法定期限内没有提起诉讼,事后却向行政机关提出申诉要求对该具体行政行为复查。在行政诉讼实践中,经常遇到行政相对人超过起诉期限后对信访部门驳回申诉的决定不服提起行政诉讼的情形。在更为广泛的视野中,“申诉”一词还出现在其他的法律法规之中。例如,教师法第39条规定:“教师对学校或者其他教育机构侵犯其合法权益的,或者对学校或者其他教育机构作出的处理不服的,可以向教育行政部门提
4、出申诉。”又如,根据公务员法第13条的规定,公务员享有“提出申诉和控告”的权利。面对如此众多的“申诉”规定,究竟应该如何把握申诉的性质,如何保护当事人的申诉权,这无疑是行政法学必须直面的课题。为此本文将在系统梳理现行法律规范文本中申诉一词的基础上对申诉权的法律属性进行理论阐释,并就申诉权的法律保护问题略作探讨,希冀对我国公民申诉权的有效实现有所助益。二、现行法律规范文本中的“申诉”通过北大法宝进行检索,除宪法第41条规定“申诉”外,在全国人大常委会制定的法律中,共有33个文本规定了“申诉”。鉴于香港特别行政区基本法和澳门特别行政区基本法仅适用于特别行政区,其申诉制度与大陆地区相差甚远,故两者的
5、并不属于本文的分析对象。其余31个法律文本所规定“申诉”情况,以公布时间为序如表1所示。在表1所列的31个法律文本中,属于诉讼法层面的有4个,属于组织法层面的有4个,属于行政法层面的有18个,属于社会法层面的有5个(即未成年人保护法、妇女权益保护法、残疾人保障法、老年人权益保障法及律师法)。总体而言,现行法律文本中的申诉主要分为两大类:一是作为一种诉权形式存在的申诉权,如三大诉讼法上再审制度中申诉的规定。二是作为一种非诉救济权存在的申诉权,具体表现为行政申诉、特殊群体的申诉及人大代表的申诉。鉴于特殊群体和人大代表的申诉情形较少,本文对此暂不进行专门研究。可见,中国现行法律文本中的申诉大多是作为
6、一种行政救济方式而存在的。这种意义上的申诉具体包括两种情形:一是作为与行政复议、行政诉讼相并列的一种独立的救济方式。二是作为一种唯一的行政救济方式。例如,根据公务员法第90条的规定,公务员对涉及本人的处分及其他人事处理决定可以提出申诉。由于人事处理行为目前既不属于行政复议也不属于行政诉讼受案范围,因而此处的申诉就是公务员唯一的权利救济方式。作为行政来自Www.lw5U.com申诉的法律文本规定具体情况如表2所示。三大诉讼法中的申诉是公民不服司法机关作出的判决、裁定或决定,有权在法定期限内向同级或上级司法机关提出予以变更或撤销的请求,是公民行使诉权的特殊形式,体现了诉权的最终法律救济性。这种意义
7、上的申诉也可以分为两种情形:一是针对法院已生效裁判不服而提起的申诉。例如,根据行政诉讼法第62条的规定,当事人对已经生效的判决和裁定,认为确有错误的,可以向原审人民法院或者上一级人民法院提出申诉;又如,根据民事诉讼法第178条的规定,当事人对已经生效的判决和裁定,认为有错误的,可以向上一级人民法院申请再审。二是对于某些特殊事项向人民检察院提起的申诉。例如,刑事诉讼法第145、146条分别规定了被害人、被不起诉人对不起诉决定不服可以向人民检察院提起申诉。除此以外,我国现行宪法第41条所规定的“申诉”虽存在语义模糊、概念宽泛等缺陷,但相较于1978年宪法所规定的“提出控告和申诉的权利”而言,却将“
8、申诉权”纳入了体系化的基本权利之中,强化了权利救济的功能。同时,宪法上的这一“申诉权”可以具体化为各种不同属性的权利在其他部门法中得以体现。至于若干解释第1条所规定的“申诉”,主要是指对已经终结的行政程序的补救行为,具体表现为相对人对已过复议和诉讼期间的行政行为不服,向原行政机关或其上级行政机关提出申请要求重新处理的行为。目前,与此同义的“申诉”一词尚未出现在其他法律法规中,但德、奥等国及我国台湾地区的“行政程序法”中已有类似的规定。例如,德国行政程序法第51条第1款规定:“行政机关在下列情况下,须应相对人申请,决定是否对已获确定力的行政行为予以撤销或变更。”三、“申诉”权的法理定位(一)作为
9、宪法基本权利的申诉关于宪法第41条所规定的申诉,在我国宪法学界主要有四种观点:一是“监督权说”,此说认为申诉权是宪法政治权利中的监督权,公民对国家机关和国家工作人员的违法失职行为侵犯其权利时,向有关机关申明理由并要求重新处理,以此达到有效控制权力的功能。二是“政治诉愿权说”,此说认为申诉权是公民表达强烈政治意愿和对政府行为表示诉求的权利,是公民参与政治生活所享有的权利。三是“权利救济权说”,此说认为申诉权应与权利救济权相对应,它包含了对司法机关作出的错误、违法的决定或判决不服而提出的审查请求,即包含诉权在内的广义的权利救济权。四是“请愿权说”,此说认为公民的申诉权是公民的社会权利而非政治权利,
10、属于请愿权中的信访权。请愿权具有监督国家机关及其工作人员依法行使国家权利的性质,也具有保障人民请求对国家机关的违法或不当行为侵犯公民合法权利给予救济的作用。笔者赞成将宪法第41条的“申诉”定位为一种权利救济权,具体理由有三:其一,“无救济则无权利”,没有救济可依的权利是虚假的,犹如花朵戴在人的发端是虚饰。花朵可为人添美,但虚假的权利只能是伪善。现行宪法颁布之时,我国尚未出台行政诉讼法和行政复议法,作为一项宪法基本权利的申诉理应包含权利救济权的内容。其二,基本权利应该是一个实体性权利、程序性权利与救济性权利皆不可或缺的统一体,救济性基本权利是基本权利保障的最后也是最为重要的一环,一个逻辑完整的基
11、本权利体系应该设有救济基本权利。申诉权作为纠错请求重新处理的权利无疑应当属于救济性权利。其三,诉权作为一种权利救济权属于“接近法院”的权利,尚不足以满足多元化纠纷解决的需要,亟需一种比诉权外延更广泛、更具包容性的权利予以回应。作为一个上位概念,权利救济权囊括了诉讼、复议、赔偿等各种请求权。因此,宪法第41条所规定的“申诉”应定位为一种全面而完整的权利救济权。(二)作为行政法上一种正式救济权的申诉一般来说,行政复议与行政诉讼是行政法上两种最重要的救济方式,但是两者自身也存在某些局限。例如,行政复议存在官官相护或干预过多之嫌,无法满足纠纷解决的核心价值公正:行政诉讼受案范围比较狭窄,无法满足权利救
12、济的主要标尺之一全面。相比之下,申诉制度则具有简便灵活、权利保护范围较广等明显优势,能够在一定程度上弥补行政复议、行政诉讼等正式行政救济方式的不足。同时,还应当看到,申诉作为一种行政救济权并非我国大陆的特例,我国香港特别行政区及其他国家早有类似制度的存在。例如,香港的申诉专员制度、日本行政法上的苦情处理制度、英国行政法上的行政裁判所及部长申诉制度等。申诉作为一种正式救济权又可分为两类,即作为唯一救济途径的申诉以及与复议、诉讼并列救济的申诉。就前者而言,最典型的规定即为公务员申诉制度。根据公务员法、行政监察法的规定,公务员对涉及本人的人事处理决定或行政处分不服,或认为行政机关及其领导人侵犯其合法
13、权益时,仅具有以下几种救济途径:向原处理机关申请复核或复议、向同级人民政府人事部门申诉、向行政监察机关申诉或申请复核、向上级行政机关或行政监察机关提出控告。也就是说,受“特别权力关系”理论的影响,公务员与国家之间的纠纷目前还无法通过行政复议和行政诉讼途径寻求解决,申诉就成了公务员维权的唯一制度通道。就后者而言,比较典型的是对教师申诉的规定。根据教师法第39条的规定,教师对学校或者其他教育机构侵犯其合法权益或作出的处理不服的,可以向教育行政部门提出申诉。这一规定既是基于教师身份的特殊性,也涉及教育领域纠纷的专业性,无法将教师与学校之间的纠纷全部直接纳入行政诉讼和行政复议之中。相比之下,采取申诉前
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