课题调研报告.doc

新经济形势下政府投融资平台
面临机遇与挑战
——“构建投资融资新体制、助推昆明科学发展新跨越”子课题调研汇报
市金融办

l 分析今年以来国内外经济形势变化、国家宏观政策调整状况，尤其是地方政府投融资平台发展面临机遇及挑战。
一、目前面临经济形势
进入，全球经济开始复苏，上六个月中国经济整体状况不错，国内生产总值（GDP）增速到达了11.1%，我国居民消费价格指数（CPI）为2.6%，表明中国处在高速发展状态，展现了经济高速增长、物价温和上涨基本特点，经济过热风险得到有效防备，通胀预期管理目得到有效实现。
下六个月，经济增速将保持下行态势，投资增速也继续回落。政府投资有深入减弱趋势，房地产投资增速回落，整年城镇固定资产投资增速仍有望保持在20%左右。受国家限制政府投融资平台和产能过剩行业贷款政策影响，信贷增速回落。上六个月人民币贷款增长4.63万亿元，同比少增2.74万亿元。今年上六个月银行信贷与去年同期相比为减少趋势。从拉动经济发展“三驾马车”来看，上六个月全社会固定资产投资增长25%，社会消费零售总额增长18.2%，进出口总额增长43.1%，都保持了较高增速。“这表明内需和外需对经济增长推进力和协调性在增强。“三驾马车”对经济拉动作用会愈加协调和平衡，并且，其中投资拉动正逐渐减缓，而外需和内需拉动则有所增强。
二、地方政府投融资平台所面临机遇
地方政府为增进当地经济发展,一直承担着为产业融资、增进企业融资重任。，为应对国际金融危机巨大冲击，国家实行积极财政政策和适度宽松货币政策，提出“保增长、扩内需和调构造”基本方针，推出了两年新增4万亿投资刺激经济发展计划。据记录,在4万亿元投资中,中央财政承担其中1.18万亿元,剩余2.82万亿元需要由地方财政承担。在地方政府需要投资2.82万亿元中,按平均水平60%从银行信贷融资计算,将会处理1.7万亿元资金来源,但仍存在1.12万亿元资金缺口。假如考虑地方配套投资计划,按目前18万亿元投资规模计算,估计资金缺口会到达7万亿元。如此大资金需求和资金缺口,仅仅依托目前融资渠道是无法弥补。因此, 要弥补巨大配套建设资金缺口,地方政府需要自力更生,筹集一定量中长期资金,以配合目前积极财政政策贯彻。组建地方融资平台,发掘新融资渠道,以满足项目建设资金需求。地方投融资平台在这样背景下迅速成立并发展起来，为地方经济建设奉献了巨大投资数额。投资迅速增长有效弥补了外需下降缺口，加强了微弱环节，为经济社会长远发展奠定了坚实基础。
去年以来我国经济增长重要来自应对金融危机刺激政策效应，而非经济效益。相称一部分是由政府投资推进。在去年GDP增长8.7%增幅当中，投资是奉献了8个百分点，消费品奉献了4个百分点，出口奉献是负增长3.9个百分点。在去年固定资产投资增幅当中，政府投资增幅很高。据有关方面记录，去年全国商业银行新增贷款2.7亿，其中有40%流落到地方政府投融资平台。中金企业公布汇报显示，到末，地方政府投融资平台贷款余额是7.2万亿元，其中去年一年净增贷款约3万亿元，估计今明两年后续贷款还要增长2-3万亿，也就是说究竟地方政府投融资平台贷款余额将达10万亿左右。同步，根据国家财政部公布数据，拟安排中央政府公共投资9927亿元，比预算增长5722亿元，完毕两年新增中央政府公共投资1.18万亿元目。为增进投资迅速增长，拉动经济稳定发展，政府投资发挥着“四两拨千斤”作用，引导带动社会投资。
7月5日至6日中共中央、国务院举行了西部大开发工作会议。为贯彻贯彻国家新一轮西部大开发战略，国家将在财政、税收、投资、金融、产业、土地等方面深入完善扶持政策,深入加大资金投入,深入体现项目倾斜。根据会议精神，近日，国家发改委公布了今年新动工23个西部重点投资项目，总规模达6822亿元，较前西部大开发年均投资总额增长3倍有余，这显示出西部大开发力度深入加大。这些投资对西部乃至全国经济与社会发展将带来巨大推进力，助推经济平稳、迅速发展。
总说来，国家对投资拉动经济发展重视以及西部大开发战略深入推进实行，将成为本市投融资平台发展重大机遇。
三、政府投融资平台面临挑战
3月，中国人民银行与中国银行业监督管理委员会联合公布了《有关深入加强信贷构造调整增进国民经济平稳较快发展指导意见》，提出“支持有条件地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等金融工具，拓宽地方政府投资项目配套资金融资渠道”，这被地方政府视为对地方政府投融资平台肯定和鼓励。
以来，各地方政府纷纷抢抓发展机遇，积极发挥国有资本对市场资源配置引导作用，激活政府资源资本属性、盘活存量国有资产，通过融资平台筹措了大量项目建设资金。据有关方面初步记录，讫至底，全国共有各级政府及其部门投融资平台达8000家左右，其中70%以上为县区级平台企业。初，全国各级地方政府投融资平台负债为1万亿元，到末，迅速上升至6万亿元，其中绝大部分来自银行贷款，负债率普遍超过80%以上,投融资平台资本金普遍欠缺且偿债能力局限性。据央行记录，截至末，地方政府融资平台贷款余额为7.38万亿元，同比增长70.4%，占一般贷款余额20.4%.；中国银监会记录数据，至今年6月末，地方政府融资平台贷款余额就已经达7.66万亿元，银行新增贷款中，仍有约40%流向地方政府融资平台。地方政府投融资平台增信措施与地方财政收入和支付能力亲密有关，形成了财政隐性担保以及连带金融风险。这一数年累积风险在实行积极财政政策和适度宽松货币政策背景下，被深入放大。
对于政府投融资平台风险监控与防备，一直以来都是业界研究重要方向。伴随今年国家宏观调控政策及财政、货币政策调整，地方政府投融资平台负债体现引起了国家高度关注。1月19日，在国务院第四次全体会议上，国务院总理温家宝把“尽快制定规范地方融资平台措施，防备潜在财政风险”列入今年宏观政策方面重点抓好工作之一。此后，十一届全国人大三次会议上温家宝总理做《政府工作汇报》时再次指出：“切实加强政府性债务管理，增强内外部约束力，有效防备和化解潜在财政风险。”这一信号反应出国家将开始着手防控地方政府投融资风险。此后国家监管层出台一系列政策，不停进行风险提醒和监管指导，将地方政府投融资行为约束和监控纳入实质性处理阶段。
首先，中国银监会针对地方政府融资平台授信持续发出指导意见，规定各商业银行对地方政府投融资平台进行清理和上报，并对已办理存量项目逐户“拆包”审查评估，同步严格防备地方政府融资平台授信风险。此后，各大商业银行纷纷下发指导文献，普遍对地方政府投融资平台信贷采用紧缩和严控政策，提高授信审查门槛，严格清理和排查已发放贷款，加紧存量贷款回收保全，并且对“政府融资平台贷款项目”理财产品也开展清理。
各地设置政府融资平台,虽然都将融资渠道市场化和多元化作为设置和运作融资平台原则之一。但在目前投融资模式下,由于其他融资渠道不畅,银行贷款仍是各个融资平台最重要资金来源，这种贷款主导融资构造就将政府融资平台与信贷政策和货币政策联络起来。此前金融监控部门对银行信贷调整，必然影响政府投融资规模及运行效力。
6月10日，国务院下发《有关加强地方政府融资平台企业管理有关问题告知》，指出，要抓紧清理核算并妥善处理融资平台企业债务，按照分类管理、区别看待原则，妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题。纳入本次清理范围债务，包括融资平台企业直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成债务。债务经清理核算后按如下原则分类：(1)融资平台企业因承担公益性项目建设举借、重要依托财政性资金偿还债务；(2)融资平台企业因承担公益性项目建设举借、项目自身有稳定经营性收入并重要依托自身收益偿还债务；(3)融资平台企业因承担非公益性项目建设举借债务。
该告知下发后，国家发改委也暂停了对所有新报和等待批复城投类债券，不仅如此，发改委还规定，对于那些已经得到批复，但在6月10日前仍未走完交易程序城投类债券，也一律暂停交易，重新审批。
持续这一系列政策调整表明地方政府投融资政策环境正发生着重大变化，目前形势下，地方投融资平台应当认清形势，采用有效措施，积极应对变化和挑战，寻求新出路和发展空间。
l 昆明深化政府投融资体制改革做法、初步成效及存在问题。
伴随经济社会持续迅速发展，本市原有政府投融资体制已无法适应新形势发展需要，为处理举债规模与政府掌控资源总量不对称、融资需求与融资能力不对称、融资规模与偿债能力不对称问题，昆明市委、市政府决定深化政府投融资体制改革，从主线上破解加紧现代新昆明建设资金瓶颈，满足开展大规模基础设施建设投资需求，加紧实现昆明科学发展新跨越。
年初，按照“政府主导、加强统筹，理顺体制、健全机制，统配资源、科学管理，完善制度、化解风险”原则，围绕把投融资主体做大、投融资能力做强、投融资效率做优，本市开始深入推进政府投融资体制改革。一是重新整合投融资平台，明确责任，构建新型政府投融资机制；二是建立对投融资平台注资长期有效机制，集中政府资源，扩大政府投融资平台资产规模，提高其融资和资本运作能力；三是严格规范土地经营管理，按照“一种池子蓄水，一种龙头放水”原则，使土地出让效益最大化；四是逐渐建立和完善政府投融资平台法人治理构造，培育“借、用、还”一体化政府投融资主体；五是健全制度保障，有效控制政府债务风险，保证“借得来、投得出、用得好、还得上”。为配合改革推行，制定了《昆明市国有建设用地使用权拍卖出让管理暂行措施》、《昆明市土地储备管理措施》、《昆明市土地供应信息公布暂行措施》、《昆明市政府投融资项目建设管理工作暂行措施》、《昆明市政府投融资项目前期工作管理暂行措施》、《昆明市政府性资源注入投融资企业管理暂行措施》、《市本级政府投融资项目融资统筹管理措施》、《市级政府投资建设项目审计审减费用管理措施》、《昆明市投资建设管理营运企业绩效考核暂行措施》、《昆明市政府性债务管理暂行措施》、《昆明市市级投融资企业债务保全计划》、《昆明市市本级～政府直接债务偿还计划》等某些列配套制度，并印发《有关深入加强国有土地使用权出让收支管理告知》等，为深入深化改革提供了较完善制度保证和根据。
改革开展以来，本市政府投融资工作获得了很大成绩：，全市政府性基础设施和社会事业等项目合计融资962亿元，较整年完毕121.23亿元增长了840.77亿元，融资额度是总数近8倍；其中，银行贷款到位697.15亿元，占所有融资72.47%，凸显了在昆各银行金融机构对本市政府性建设项目强力支持。
1－6月份，全市政府性投融资项目合计融资到位364.07亿元。较5月份增长91.37亿元，环比增长33.51%。比去年同期减少133.9亿元，同比减少26.89%。受宏观经济政策对地方政府投融资平台融资控制影响，市本级融资到位（提款）240.59亿元，较5月份增长44.35亿元，环比增长22.6%，占全市融资到位总额66.08％。较去年同期减少59.51亿元，同比减少19.83%。市本级融资分别由市级3大投融资平台完毕（其中，昆发展及其子企业融资到位114.84亿元，较5月份增长22.23亿元，环比增长24%；轨道企业融资到位107.3亿元，较5月份增长19.82亿元，环比增长22.66%；市土储中心融资到位18.45亿元较5月份增长2.3亿元，环比增长14.24%）。各县（市）区及三个开发（度假）区融资到位123.48亿元，占全市融资到位总额33.92％（其中，三个国家级开发（度假）区融资到位29.92亿元，较5月份增长9.54亿元，环比增长46.81%，较去年同期减少2.14亿元，同比减少7%。第一板块融资到位60.83亿元，较5月份增长19.18亿元，环比增长46.05%，较去年同期减少74.79亿元，同比减少55.15%。第二板块融资到位23.55亿元，较5月份增长16.41亿元，环比增长229.83%，较去年同期增长10.4亿元，同比增长79.09%。第三板块融资到位9.18亿元，较5月份增长1.89亿元，环比增长25.93%。较去年同期减少7.86亿元，同比减少41.13%）。
今年上六个月总体融资较去年同比减少26.89％，反应出受国家宏观经济调整和投融资政策变化，对政府投融资有一定影响，尤其是银行贷款增长明显放缓，并且重要是针对县（市）区级政府。市级政府融资中银行贷款比去年同期减少32.18亿，同比减少11.8％。县（市）区及三个开发（度假）区政府融资中银行贷款比去年同期减少83.53亿元，同比减少54.33％。各县（市）区为了保证融资进度，采用多种融资方式，BT、BOT及其他方式融资同比增长9.16亿元，增长20.76％。二板块环比和同比增长重要来源于由于BT、BOT及其他方式融资增长。
以上状况可以看出，今年以来，针对地方投融资平台存在风险，国家提出了加强金融监管和规范地方政府投融资行为一系列政策与规范。面对国家金融形势和政策环境变化，本市投融资平台企业长期可持续发展、融资模式创新和融资渠道拓展受到严重制约，融资形势严峻，偿债压力巨大。为积极应对融资管理政策和国家经济形势变化，我们必须深入深化本市投融资体制改革，为政府投融资工作不停注入活力。
然而，伴随改革不停深入，本市投融资平台也显露出某些问题，重要有：
第一、投融资平台企业缺乏产业和现金流支撑，举债偿债困难。
目前各平台企业（滇投企业除外）基本无主营业务、关键业务，无法保证稳定收入来源，不具有市场化实体产业盈利模式，同步，还承担公益性项目投融资任务，无项目资本金也无配置资源，债务偿还实现困难。
第二、投融资企业资本金及资源配置局限性。
1.项目资本金缺口巨大，去年通过“股权信托”、“发行企业债”等方式筹集项目资本金措施已经不再使用，筹措项目资本金困难较大。
2.资源配置局限性。昆发展各企业负责82项融资任务中有20项未配置对应资源，波及融资金额110.29亿元，占总融资任务28.64%。
第三、投融资企业偿债压力巨大。
截止1月，昆发展各投融资平台企业债务余额528.46亿元，无资源配置及财政应列入预算安排债务余额199.05亿元，占债务额37.67%。昆发展各投融资企业共需还本付息102.78亿元资金(本金73.83亿元,利息28.95亿元)。其中，原市财政借用并直接承担还本付息资金30.84亿元无来源安排，另有21.93亿元到期债务本息无配置资源及还款来源。
第四、土地资源配置、运作和管理机制有待完善。
一是用地构造规划不合理，经营性用地常被挤占；二是土地价格形成机制不合理、土地价值未得到充足体现；三是土地划拨、出让流程不健全，金融机构等土地有关权益人合法权利未得到充足保障，偿债来源落空，政府信誉受损。

l 就昆明怎样深入深化政府投融资体制改革提出对策提议。
地方政府投融资平台是在我国特有政治和经济制度下产物，在特定政治、经济背景下，依托政策支持，抓住有利时机，迅猛发展。讫至底，全国共有各级政府及其部门投融资平台达8000家左右，末，全国地方投融资平台负债已达6万亿元，负债率普遍超过80%以上。
面对短时间内投融资平台数量及融资规模“井喷”式发展，地方政府投融资平台陷入了一种尴尬境地。首先，投融资平台充足发挥了国有资本对市场资源配置重要引导作用，激活政府资源资本属性、盘活存量国有资产，筹措了大量项目建设资金。对于“财权”小而“事权”大地方政府而言，大部分地方政府可支配财力远远无法满足庞大资金需求，唯有寻求外部融资，而囿于国家法律有关规定，投融资平台无疑是一种推进地方建设有力工具。另首先，投融资平台不容乐观债务状况及给地方和国家财政、金融带来风险也饱受争议。然而，正如经济学家、国务院发展研究中心金融研究所副所长——巴曙松专家所说，在中国应对金融危机进程中，地方政府投融资平台带动基础设施投资和都市化进程，为中国内需扩张提供了良好动力，也带动了银行贷款迅速增长，“不适宜过度夸张地方政府投融资平台融资风险”。因此，地方投融资平台关键是规范。此前国务院下发了《有关加强地方政府融资平台企业管理有关问题告知》，以及8月16日，财政部、发改委、人民银行和银监会共同签发了《融资平台债务清理核算状况表告知》，这些信号表明，国家监管层对地方投融资平台展开摸底，并深入予以指导和规范。
今年年初，本市推出了投融资体制改革，伴随改革层层深入，我们必须解放思想，提高认识，认清形势，找准问题，改善措施，深入研究怎样引导投融资平台规范操作，在维护财政、金融稳定前提下，增进投资增速，拉动经济增长。
第一、继续建立和完善投融资平台企业法人治理构造。深入规范企业股东会、董事会、监事会和经营管理者权利和责任,在企业内部形成决策、执行、监督制衡机制。各投融资平台专注于专业化国有资产经营管理,通过引入企业化运作模式,坚持市场化导向,构建“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”现代企业制度,完善权责统一、有效制衡法人治理构造。积极推进政府投融资平台股权多元化发展，引入非国有其他股东，加紧向现代企业制度转变。
第二、继续推进投融资平台市场化运行。建立投融资平台信息公开制度，将其管理、经营、融资、负债等信息透明化，便于形成良性风险监控、防备及预警机制。
第三、深入建立、完善和贯彻符合本市实际状况和需要有效债务管理机制，包括偿债机制和控制债务规模警戒线。目前，本市已经制定了一系列有关政府债务管理规范性文献，包括债务管理、债务保全、债务偿还等，并设置了偿债基金，形成了较为完整债务管理机制，应当认真、严厉贯彻，并在实践中不停总结经验，改善制度，控制政府债务风险不合理放大。
第四、规范投融资平台融资行为，稳健操作、防备风险。在对投融资平台债务状况清晰理解和全面掌握基础上，辨别不一样类型投融资平台采用分类管理和规范措施。将与政府信用支持有关地方投融资平台债务纳入政府债务管理范围，严格按照政府债务风险控制原则审核其举债行为和规模，有效控制地方政府债务规模无序扩大，防备也许出现政府债务风险以及连带金融风险。投融资平台在进行贷款、发行债券等债权融资时,要根据项目未来也许收益和利润,并充足考虑风险及财政可承担程度,科学地制定融资计划，控制融资规模。
第五、建立政府投资退出机制，调整和优化投资构造。要充足发挥国有资本对市场资源配置引导作用，撬动市场，政府投资适时退出，引入其他社会资本，调整和优化投资构造。同步，激活政府资源资本属性、盘活存量国有资产，为其他建设项目腾出建设资金，引导经济健康、平稳发展。
第六、构建多元化融资模式，努力拓展融资渠道。
1、信托融资。信托资金可以直接作为项目资本金参与项目建设,这对于处理目前地方政府项目资本金缺乏问题具有重大意义。
2、股权融资。整合集中优势资源,打造优质投融资平台企业，依托平台规模以及优良运作和盈利能力,通过上市进行融资。
3、运用股权投资基金进行融资。积极引入私募股权基金投资项目建设，同步，大力推进公私合营模式（PPP模式），为本市投融资平台项目建设提供资金支持。
4、产权交易融资。依托于“泛亚产权交易中心”逐渐成熟，将政府拥有资源通过产权交易形式,直接为政府融资平台获取资本金。
5、发行企业债券。发行企业债券是一种融资成本低并且融资迅速直接融资方式。发行债券或将地方政府隐性债务转为显性，有助于对债务风险防备和监管。通过发行投融资平台企业企业债券、中期票据等方式融资，增强企业运行透明度，以外部力量予以约束和监控，有助于规范投融资行为，改善企业治理构造。
在监管层逐渐收紧银行对政府投融资平台贷款状况下，债券融资将逐渐发挥出对建设支持重要作用。6月18日，地方债发行序幕再次拉开，总额合计438亿元地方债务开始招标，6月28日起上市交易，成为今年发行首批地方政府债券。挣脱对信用贷款依赖，是地方政府融资最终出路。
6、亚洲开发银行非主权贷款。该融资产品是亚行新推出非政府主权贷款，额度大、期限长、利率低、使用灵活。第一笔定向放贷、贷款期内回收资金，具有可灵活使用，可作为资本金、手续简便、无需政府担保等特点。目前，某些省区市地方投融资平台已经开始尝试采用。
7、其他灵活项目融资方式。打开思绪，认真研究，拓宽渠道，积极创新项目融资方式，如融资租赁，TOT （Transfer-Operate-Transfer）移交—经营—移交，ABS资产证券化（Asset Backed Securitization）等方式，为本市政府项目建设不停注入资源。
投融资平台延续和运行，需要三条腿支撑，一是企业项目收益，由于平台类企业所投资运行项目大都属于公益性或准公益性项目，项目收益一般都局限性以满足项目融资还本付息规定；二是地方财政补助或投入，平台企业替政府承担项目融资、建设和运行职责，政府为此类项目外包付费，是各国通行做法，是企业收入重要来源，也是企业融资信用支撑；三是正常融资安排，企业通过不一样方式融资安排，首先为项目建设持续注入资金，另首先也建立了对应还债机制。只有处理好这三个方面资金问题，才能使地方投融资平台回归到可持续发展道路上来。
通过不停探索道路，改善措施，继续深入投融资体制改革，本市将逐渐全面理顺政府有关部门和投融资主体间关系，规范投融资行为，基本建立定位精确、职能清晰投融资主体；逐渐制定完善有关政策和配套措施，实现全市国有资源、资本、资产、资金等政府性资源有效整合，最终建立起“融、投、建、管”相分离，“借、用、还”一体化投融资体制，形成决策科学、执行流畅、监督有效运行机制，为昆明科学发展新跨越提供坚实资金保障。