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从公共管理的角度分析野生动物园管理的现状和对策
作者：巴连柱  网友点击量: 1386 次  添加时间：2004-11-16 15:20:50
从公共管理的角度分析野生动物园管理的现状和对策 巴连柱* 一、 野生动物园的基本情况目前，我国的野生动物园，主要是在自然或模拟自然环境中，主要采用人工放养野生动物的形式开展游览，以获取商业利润的一种旅游项目，与城市动物园笼养动物开展游览相比较，无疑是社会进步和热爱动物的表现。自1993年原林业部批准建立深圳野生动物园以来，到目前为止，我国野生动物园约有30多个，其数量是美国的3倍、日本的6倍，几乎每个省都有一个以野生动物园，有的省甚至有2至3个。这些野生动物园对于丰富人民的生活、保护濒危珍贵野生动物和弘扬生态保护意识，起到了巨大的作用。二、 野生动物园经营过程中的主要问题当前，我国野生动物园存在的经营模式主要是由动物园—准绿地—游乐园—房地产开发。野生动物园主要是利用国内外的珍贵、濒危野生动物， 如我国特有的物种豹、虎、羚羊、亚洲象、孔雀等，国外特有的野生动物如狮子、斑马、非洲象、犀牛等，以这些动物为“龙头”，吸引游客来观赏动物、参加各种娱乐活动，带动旅馆、餐饮业发展，从而实现企业盈利的最终目的。在上世纪90年代我国建立第一野生动物园—深圳市野生动物园以来，由于示范效用和巨大的经济利益诱惑，在加上缺乏整体规划，各地纷纷上马建设野生动物园或者野生动物世界。全国野生动物园数量较多、相距不远，造成竞争激烈。例如重庆野生动物世界在2001年开园时，当年门票收入6000万元，可惜好景不长，此后三年西南地区迅速建立起5家野生动物园；成都野生动物园已经是负债累累，面临生存危机；珠江三角洲的两家野生动物园竞争短兵相接，惟一的竞争筹码就是降价；海南省相距不足10公里内有三个动物园，因竞争激烈，导致野生动物相继死亡。野生动物园是市场经济发展的产物。在实际中，野生动物园建设项目往往政府工程、企业或者私人承包经营相结合的产物。野生动物园既是具有公益性的“公共产品”，又是具有盈利性的“私人产品”。这与目前存在的城市动物园有所不同，在管理和规范过程中，往往混淆文化事业和文化产业的关系，公共财产和私人财产的关系，公益性和企业营利性的关系。在野生动物园开业初期，往往有短暂的暴利期，之后便陷入困境。为挽救苦苦支撑的野生动物园，政府和有关部门纷纷把目光转向具有公益事业的城市动物园，“资源整合”成为一种模式。例如，北京大兴野生动物园投入2亿多元，然而全年平均客源稀少，举步维艰，于是就盯上北京动物原稳定消费资源、品牌资源、珍稀品种资源、公益事业资金资源；武汉运作动物园和野生动物园合并；成都则是动物园、熊猫繁殖基地和野生动物园三位一体的路子。通过不同形式进行“资源整合”，从而解决野生动物园经营过程中的存在的困难。例如，在2004年“五一”黄金周前开业的昆明野生动物园，营业仅仅12天便发布了停业整顿公告。这成为国内赶风潮上马、又因诸多问题被迫停业的野生动物园中的典型个案。云南昆明野生动物园是由昆明金殿国家森林公园出租土地、由浙江湖州金京投资公司独立投资1.5亿元建设的项目，该项目是云南省重点引资的投资项目。三、野生动物园发展过程中的“政府失灵”和“市场失灵” 政府失灵是指政府机制存在的本质上的缺失，而无法使资源配置效率达到最佳的情形。野生动物园发展过程中，“政府失灵”主要表现在：一是政府及有关主管部门没有制定规范野生动物园发展的政策法规，在上项目、审批项目过程中没有一定之规，审批过程中存在着随意性。二是政府及有关主管部门没有制定公开透明的野生动物园总体发展规划，致使无序发展、盲目发展、重复建设。三是地方政府作为招商引资项目，作为“形象工程”，以求带动旅游当地产业发展。四是野生动物的产权属性不明确，混淆野生动物的财产性质，致使野生动物资源受到一定程度的破坏。野生动物园在发展经营中“市场失灵”主要表现在：一是受经济利益的驱使和诱惑，经营者没有进行可行性论证或者论证不科学的情况下，投资或者贷款建设野生动物园项目，为以后经营活动埋下了隐患。二是经营者不顾野生动物的自身特点，在没有野生动物园的规划设计和动物管理、养殖技术的情况下，大量从国内外引进野生动物，导致野生动物死亡。三是经营者以“野生动物”这一“人造景观”“模拟自然”作为招牌，从事房地产、旅游业开发，在短暂的暴利期过后，缺乏发展后劲。四、政府及其有关主管部门的“失灵”的原因分析 野生动物园管理过程中，“政府失灵”的原因是多方面的，例如，野生动物资源和野生动物个体的所有权问题，政府及其主管部门的政策取向问题，政府及其有关主管部门的调控手段等等。但是，主要原因在于政府主管部门之间管理野生动物园的职能缺失、野生动物管理职能不同程度的交叉等。从现实来看，对野生动物园管理存在着两个行政主管部门，即：林业行政主管部门和建设行政主管部门。这两个行政主管部门职责并没有明确界定，对野生动物园从不同的角度进行管理。这种形式的政府主管部门管理野生动物园职能缺失，并不是说没有任何规定，只是这些规定的效力较低，缺乏应有的法律效力。根据1994年8月建设部发布的部门规章《城市动物园管理规定》（2001年9月修改后重新公布）第二条规定“本规定适用于综合性动物园（水族馆）、专类性动物园、野生动物园、城市公园的动物展区、珍稀动物饲养繁殖研究所”，同时规定“从事城市动物园的规划、建设、管理和动物保护必须遵守本规定”；第三条规定“国务院建设行政主管部门负责全国动物园管理工作。省、自治区人民政府见而是行政主管部门负责本行政区域内的动物园管理工作。城市人民政府园林行政主管部门负责本城市的动物园管理工作。动物园管理机构负责动物园的日常管理及动物保护工作”。依据上述规定，建设行政主管部门应当负有对野生动物园的管理工作。但是在实际工作中，这一职能没有得到贯彻落实。主要表现在：一是适用范围仅仅限定在城市之内，而目前的野生动物园都是利用郊区的土地，也就是在远离城市，这与位于城区的动物园有着根本区别。二是作为建设部的部门规章，法律效力较低，对国务院其他部门和有关地方政府难以有较强的约束力，在执行中大打折扣。三是作为部门规章，有些规定已经超出现行法律的规定，尤其是对动物园之间交流、从国外引进野生动物等行为管制过于严厉。鉴于上述情况，建设行政主管部门难以对目前的野生动物园到位。目前，全国存在的野生动物园都是由国务院林业主管部门及省级林业主管部门批准和进行管理的。根据现行的职能分工，国务院林业主管部门及省级林业行政主管部门并没有审批野生动物园的职责。因为，建设野生动物园涉及到资金、土地使用权（甚至征用土地）、立项、动物资源等一系列问题，这些都不是林业行政主管部门能够解决的，同时也不是涉及一部法律法规、一项政策的问题。如果没有野生动物，就不能称其为野生动物园。正式因为如此，国务院林业行政主管部门及省级林业主管部门有一项最为关键的职能：野生动物管理，给野生动物园发放驯养繁殖许可证。根据1988年《中华人民共和国野生动物保护法》的规定，国务院林业行政主管部门负责珍贵、濒危的陆生野生动物保护管理工作（为管理方便和职责划分，我国把野生动物分为珍贵、濒危的陆生、水生野生动物，其中水生野生动物由国务院农业[渔业]行政主管部门负责水生野生动物的保护管理），以及国家保护的有益的或者重要经济、科学研究价值的陆生野生动物的保护管理工作。根据野生动物保护法及其有关法规的规定，野生动物资源属于国家所有；国家重点保护的珍贵、濒危野生动物猎捕，必须经国务院林业行政主管部门和省级林业行政主管部门发放特许猎捕证（除此之外的猎捕野生动物必须持有狩猎证）；驯养繁殖国家重点保护野生动物的，必须持有驯养繁殖许可证；运输、经营、利用野生动物必须经国务院林业主管部门或者其委托的单位批准；进出口野生动物必须经国务院林业行政主管部门批准，并取得国家濒危物种进出口管理机构核发的允许进出口证明书（国家濒危物种进出口管理机构是代表我国政府履行《濒危野生动植物国际贸易公约》的管理机构，有权核发允许进出口证明书[英文为PERMIT OF IMPORT AND EXPORT，本意为进出口许可证]，目前，根据国家有关规定，该管理机构属于由国务院林业行政主管部门管理的事业单位）。如违反上述规定，可以给予处罚。由此可见，能否建立野生动物园，实际上要经林业主管部门批准并服从各级林业行政主管部门的管理。但是，事实上，国务院林业行政主管部门并不是批准野生动物园的是否立项、资金是否充足、土地使用权是否核发取得等等，而是是否批准发给野生动物的驯养繁殖许可证，并进而在野生动物猎捕、进出口等各个环节进行批准。只要经营者具备法律、法规和规章规定的驯养繁殖野生动物的条件（例如土地、资金、技术力量等），国务院林业行政主管部门就发给驯养繁殖许可证，作为驯养繁殖野生动物的基地和场所，也就是事实上的“野生动物园”。事实上，国务院林业行政主管部门以及省级林业主管部门是从拯救濒危、珍贵野生动物，鼓励驯养繁殖野生动物的角度，把“野生动物园”作为特定的“驯养繁殖野生动物的单位或者个人”，并发放驯养繁殖许可证。随着市场经济的不断发展，经营者的经营理念发生变化，野生动物园的经营者通过利用野生动物为“招牌”，把其经营范围向娱乐业、房地产开发等方面进行拓展，这样既有利于拯救濒危、珍贵野生动物和野生动物产业发展，又有利于发展文化事业和社会公益事业的发展，树立人们热爱野生动物，保护生态环境的意识。在客观上，既发挥了“公共物品”的公益性，又达到了“私人物品”的盈利性的目的。无论建设行政主管部门还是林业行政主管部门，应当说在管理野生动物方面的总体目标是一致的，即：为了发挥野生动物的最大社会效益，培育社会公众珍视和热爱野生动物，保护生态环境，为人们的生活提供多姿多态的娱乐方式。“地球上不能只有人类自己”，这已经成为一个共识。但是，在实际管理工作中，建设行政主管部门和林业行政主管部门由于存在着不同程度的职能交叉，对野生动物园的管理职责没有明确界定；再加上，两个主管部门之间协调与沟通渠道不畅通，导致野生动物园管理方面的“失灵”。究其主要原因，在于每个主管部门掌握着不同的资源（行政管理、处罚权、野生动物资源等），存在着不同程度的部门利益，从而在野生动物园管理方面争夺管理权。五、政府及其有关主管部门治理野生动物园的途径从野生动物园所发挥的公益性来看，无疑它属于公共产品的范畴，应当由政府及其有关主管部门经营管理。但是，政府及其有关部门可以将其经营管理交给企业，按照市场化方式进行运作，从而达到社会效益和经济效益的协调。从野生动物园经营者的角度来看，它的主要目的是利用野生动物来实现其经济利益，但是在经营“野生动物园”这个公共物品时，客观上也实现了政府及其主管部门的目标，即具有社会公益性。经营者以盈利为主要目的与政府及其有关主管部门以社会公益性为主要目的，这两者是可以统筹考虑并且是可以实现的。从公共管理角度来说，政府及其有关主管部门在治理野生动物园方面应当有所作为、有所不为。政府及其有关主管部门有所作为的主要方面有：一是制定全国野生动物园发展和建设的全国总体规划，合理布局，使各个野生动物园之间的竞争趋于合理、有度。在总体布局上，应当依据野生动物资源状况、城市动物园的分布情况，以及客源情况等，有规划地建设野生动物园，使之成为“品牌”，确实能够起到示范效应。在这方面可以借鉴美国迪斯尼乐园发展的经验，在全美国乃至全世界有限度地建设和发展，而不能象撒“胡椒面”那样，在全国各省市都建立一个野生动物园。二是制定明确的规则和程序，只有达到一定的条件才能够申请建立野生动物园。同时，要使这种规则和程序具有相当的透明度，避免在审批过程中的“暗箱操作”。三是制定鼓励性的政策措施。开展野生动物保护和宣传教育，不仅是林业行政主管部门的重要职责，野生动物园也应尽一定的社会义务，野生动物园是开展野生动物保护宣传教育的一个好场所。因此，在财政扶持、珍贵和濒危野生动物驯养繁殖和拯救等方面给予优惠政策，对中小学生给予门票适当减免等，是野生动物园经营者有积极性参与社会公益活动。四是制定措施禁止一些野蛮虐待野生动物的不文明行为。一些野生动物园为了达到招揽游客的目的，用活牛、活鸡等动物公开投喂狮、虎等食肉猛兽，以残暴、血腥的场面刺激游客感官，满足部分游客的畸形心理，这种方式不仅对大部分游客，尤其是对儿童的心理产生严重的影响，而且容易导致野生动物感染疾病，同时其血腥残忍是野蛮、落后的表现，已遭到社会舆论的强烈谴责，并不断有国际动物保护者对此向我国政府提出抗议，严重影响了我国的国际形象。因此，对一些野蛮虐待野生动物的不文明行为，应当采取措施予以禁止。五是积极协调与沟通。首先，有关主管部门要进行建设性的沟通和协调，明确相同的管理目标；其次，协调野生动物园与城市动物园之间的竞争与合作关系。两者在社会公益性方面的目标是一致的，但在盈利性方面的目标是不一致的。政府及其有关部门应当找到一个“共同点”，进行资源整合，优势互补，从而发挥更大的社会效益。政府及其有关主管部门有所不为的主要方面表现在尽量减少利用行政权力干预野生动物园的经营活动，管制措施要减少到最低限度；非管制不可的，要按照现行法律法规的规定进行管制。