我国公共政策问题界定的影响因素研究.docx
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1、 我国公共政策问题界定的影响因素研究 摘 要:尽管政策问题界定受到多方因素的综合影响,但政府在公共政策问题界定的过程中仍遵循着基本的规律和原则。文章以“四免一关怀”艾滋病防治政策的出台为例,观察“艾滋病感染者受歧视”这一私人问题是如何逐渐向公共政策问题转换的,发现公共性、触发性、主观性、机遇性这四个因素深刻的影响着私人问题及公共问题向政策问题的转换。关键词:政策问题界定;公共政策;公共性;艾滋病防治政策公共政策问题的界定是公共政策过程的起点,具有基础性、导向性的作用。公共政策问题就是公共部门遵循一定的原则对公共问题进行界定后,纳入政策议程那部分公共问题的总称。也就是说,公共政策问题是由私人问题
2、和公共问题筛选而来的。三者之间存在着递进转换关系,遵循着“私人问题公共问题政策问题”的逻辑次序。公共问题及私人问题在社会中普遍存在,政府需对大量问题进行界定。但由于政府资源的有限性,只有一部分问题能够进入到政策议程。实际上,政府在公共政策问题界定的过程中采取的方法和程序不尽相同,可以说,公共政策问题的界定过程是一个“黑箱”,是我们需要探索和了解的部分。通过对现有文献的梳理可以发现,此议题的研究成果较少,并且缺乏系统的梳理和归纳。因此,本文将在前人的研究基础上,以“四免一关怀”艾滋病防治政策的出台为例,观察“艾滋病感染者受歧视”这一私人问题是如何逐渐向公共政策问题转换的,以寻找政府在公共政策问题
3、界定过程中遵循的基本规律和原则。一、“四免一关怀”艾滋病防治政策出台的过程研究(一)“四免一关怀”政策的出台我国艾滋病防治政策发展可分为两个阶段:第一个阶段是在艾滋病流行初期,我国采取强制性和对抗性政策,以“防止传入”和“控制国内蔓延”为主。我国在1986年到1989年间相继发布了实施细则,明确规定禁止携带艾滋病和性病的外国人员入境。此外,1989年颁布的中华人民共和国传染病防治法要求对艾滋病患者采取隔离措施,并送到卫生部门指定的医疗单位治疗。在这一政策阶段,政府多采取强制性的行政手段予以管制,艾滋病人的个人利益被忽视。第二个阶段是1994年之后,我国艾滋病呈现出地区性急剧爆发的特征,艾滋病对
4、社会和人们心理的恶劣影响愈加凸显,单纯的对抗性和强制性政策已经不适应艾滋病在我国的传播情况。至此,艾滋病防治政策的指导思想开始逐步从“以病为中心”转向“以人为中心”。2003年,中国政府出台“四免一关怀”政策,并明确了艾滋病人所享有的权利;2004年,温家宝总理发表了“全社会共同努力,有效预防和控制艾滋病”的署名文章,指出要“加强对艾滋病患者的救治和关怀,保障他们的合法权益”。(二)四大影响因素下的“艾滋病感染者受歧视”问题的界定艾滋病感染群体被歧视、合法权益受侵害作为一个公共问题,从问题出现引起公共部门注意列入政策议程形成公共政策(“四免一关怀”政策等),历经了十余年的时间。本文在此以反歧视
5、、关爱艾滋病感染者的公共政策为例,分析到底是什么因素影响着“艾滋病感染群体被歧视、合法权益受侵害”这一问题进入到了政府政策议程。(1)“艾滋病感染者受歧视问题”的公共性“艾滋病感染者受歧视”问题具有无法回避的客观性和严峻性。面对国家强制性和对抗性的政策,大多数艾滋病感染者因为害怕被社会排斥,而选择隐瞒病情,掩饰行为,这部分感染者作为相关机构无法得知、无法控制的社会感染源,极易加剧艾滋病的传播。艾滋病感染者受歧视问题已经不仅是涉及艾滋病感染者的私人问题,更是一个社会公共问题,该问题的影响范围涉及医学、社会、人类健康等多个领域,且对社会安定、经济发展、政治进步造成了严重的影响。由此可见,因此,可以
6、说“艾滋病患者受歧视问题”的涉及范围和影响程度具有公共性的特征。在第一阶段政策实施效果不佳后,“以病为中心”政策的缺陷逐渐暴露,公众和相关部门开始关注和反省,利用公共权力,依据职权依法展开评估反馈。(2)“艾滋病感染者受歧视问题”触发性影响因素随着媒体对艾滋病的正确科普和报导越来越多,部分群众展开了对艾滋病问题的深思。2002年,“艾滋病女结婚”事件引起了社会的广泛关注引,中国预防医学会为一名艾滋病感染者女性和她的男友举办一场特殊的婚礼,引发了社会各界对于“艾滋病人有无结婚权利和生育能力”、“如何关爱艾滋病人”等问题的广泛讨论。虽说当时大多数媒体对该事件的报导都带着猎奇的意味,也对事件当事人造
7、成了一定的困扰和伤害,但不能否认,该事件产生的公众舆论对“关爱艾滋病感染者、反对歧视”问题转变为公共政策问题起到了很大的催化作用。現今,这种触发性的因素仍然在推动防治艾滋病政策调整中发挥着重要作用,唤起了民众对于艾滋病人更多的关注。(3)“艾滋病感染者受歧视问题”主观性影响因素在艾滋病流行初期,我国艾滋病防治政策多以对抗性和限制性为主。这与公共政策问题界定的主观性有很大的关联。一方面,受时代背景及医学科学发展的限制,相关部门及其决策者对艾滋病的认识有限,认为艾滋病是腐朽资产阶级的产物,是西方病毒的入侵另一方面,在相关部门政策宣传及其艾滋病“污名化”的影响下,多数公众对限制性艾滋病政策持支持态度
8、。(4)“艾滋病感染者受歧视问题”机遇性影响因素随着美国自身安全环境和利益的变化,美国将艾滋病定位为影响国际稳定和发展的国际安全问题,他们强调艾滋病问题是“全世界各国共同的威胁”,是“全球问题,是全世界共同的事业”。在美国的强调和推动下,“艾滋病防治多边合作”理念迅速在国际上流行。我国受国际环境和趋势影响,也开始引进国际合作项目对艾滋病进行综合防治。在于国际组织的多边合作中,我国政府及民众对艾滋病的观念和看法也不断更新,从侧面促进了“艾滋病感染者受歧视问题”的政策化。此外,当时中国经济的快速发展,也为“艾滋病国际合作项目”在中国的广泛开展提供了经济基础。二、公共政策问题界定的影响因素可以发现,
9、现实中存在大量的公共问题,涉及到社会生活的方方面面,但是只有极少数符合界定标准进入到政策议程,尽管每个公共政策问题的根源、原因、影响不尽相同,但其却同样受以下几个因素的影响和推动而进入到政策议程。(一)公共性因素政策问题的基本价值取向公共性是公共政策的基本属性和价值取向。在公共政策问题的界定中,公共性主要具有两层涵义:首先是涉及范围和影响程度的公共性。公共政策问题是客观存在,普遍发生于社会公共领域的,能够被大多数人感知,且较严重的影响到某一地区大多数公民、某一群体乃至整个社会的合法利益。简言之,公共政策问题是与公民自身利益息息相关的公共问题,是被大多数人察觉和认同的问题,问题的解决是符合公众需
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