政府内部控制研究.docx
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1、 政府内部控制研究 秦颖摘要:内部控制是现代各个部门组织重点关注的核心内容之一。有效的内部控制管理对提高组织效益有着至关重要的影响。因此,我国对于内部控制的重视也日益突出。随着企业内部控制基本规范的颁布与实施,我国企业内部控制体系已经基本建立。与此同时,我国政府现阶段正在全面深化政府会计制度改革。2012年,财政部颁布了行政事业单位内部控制规范(试行),开始全面构建政府内部控制体系。本文立足于中国的实际情况,总结国内外学者对于内部控制的理论研究,通过对比政府内部控制与企业内部控制的异同,为加强建设我国政府内部控制体系提出相关建议。希望能够为我国政府内部控制体系建设提出有用的政策建议。关键词:政
2、府内部控制内部控制是现代各个部门组织重点关注的核心内容之一。有效的内部控制管理对提高组织效益有着至关重要的影响。近年来,我国政府越发重视政府的廉政建设,并且通过监察、审计、反贪以及财政预算等手段预防以及管理政府内部出现的违规行为。与企业的内部控制相比,政府内部控制体系的构建是为了满足公共利益,以平衡社会效率以及社会公平为价值取向。一、理论分析近几年来,有关内部控制体系的建设已经成为国内外学者研究的热点话题。纵观国内外的相关文献,有关政府内部控制与企业内部控制的比较研究相对较少,大多数学者对内部控制制度的研究主要集中在两个方面:(1)企业内部控制体系的构建;(2)政府内部控制体系的构建。(一)内
3、部控制定义分析控制,即人类能够驾驭一切事物与活动,使其尽在掌控之中活动。何谓内部控制?任何组织无论政府或者是企业,他们都希望业务活动能够高效率的进行与完成。这就要求他们必须对自身的管理活动进行控制与监督,尽量降低在工作过程中犯错的可能性。一个组织是由人、财、物构成,政府是一个组织,企业也是一个组织。每一个组织都是处于一种特定的环境中,受到技术、法律、经济以及社会各个条件的制约。如果它想长期生存下去,就必然要学会有效的利用组织里的各种资源,对组织进行严格的管理。有效的内部控制有利于改善组织的经营管理活动,提高组织的工作效率和经济效益,促进组织健康发展。不同学者关于内部控制定义的看法多种多样,但是
4、绝大多数都是大同小异。2012年,我国的行政事业单位内部控制规范(试行)发布。它是这样定义内部控制的:内部控制是指单位为实现控制目标,通过制定制度、实施措施和执行程序,对经济活动的风险进行防范和管控。(二)内部控制分类按照不同的理论和分类标准,内部控制可以划分为多种不同的类型。例如,按照控制的性质类型,可以划分为组织控制,记录控制,授权控制以及监督控制。本文主要根据审计理论的观点,从系统的角度出发,将内部控制划分为三种类型:第一,会计控制;包括了资产管理方面的控制以及会计管理方面的控制。第二,管理控制。每一个组织都需要建立一个合理的管理制度,以保证生产经营活动的有效进行。第三,审计控制;内部审
5、计控制是一种信息反馈控制,它是用来审查和评价会计控制和管理控制是否有效运行的重要手段。(三)内部控制目标内部控制作为管理活动的重要组成部分,管理活动的目标决定了内部控制的目标。我国的行政事业单位内部控制规范(试行)中规定,政府部门的内部控制目标是:合理保证经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整,防范舞弊和预防腐败,提高公共服务的效率和效果。本文主要根据COSO报告中的规定,将内部控制目标划分为以下四个层面:第一,战略目标;第二,执行目标;第三,报告目标;第四,合规目标。(四)内部控制要素不同时期,人们对于内部控制的组成要素有着不同的理解。随着时代的发展,各个学者对于内部控制理论
6、的不断深入研究,现在为大家所公认的内部控制构成要素主要包括:第一,控制环境;内部控制环境包括了组织的治理结构,机构设置安排,权力与责任的分配,内部审计,文化以及法律环境等;第二,风险评估;第三,控制活动;第四,信息沟通;第五,监督。内部监督能够评价组织单位内部控制的有效性,及时发现内部控制缺陷并提出改进意见。根据最新的COSO报告中的观点,内部控制各个目标的实现,主要依赖于这五个组成要素的有效配合与协调。(五)内部控制原则近年来,我国学者对有关内部控制原则的探讨较为广泛。虽然不同学者对内部控制原则的具体内容有不同的理解,但大多是大同小异。本文归纳起来,将内部控制的原则划分为以下几点内容:第一,
7、合法性原则;内部控制建设必须符合法律的规范,不能超出法律规定的范围。第二,全面性原则;全面性原则能够避免内部控制盲区,从而实现全面有效的内部控制。第三,重要性原则。第四,适应性原则;每一个组织单位都有着不同的特点,内部控制体系的构建应该与其业务范围,竞争状况,经营规模以及所面临的风险水平相适应。第五,制衡性原则。第六,成本效益原则;成本效益是任何组织行为的准则。第七,风险导向原则;风险导向原则要求以预防风险和控制风险作为内部控制建设的出发点,对各种可能出现的风险制定有效的防范措施。二、我国政府内部控制的现状以及缺陷分析有关政府内部控制建设的相关法律法规陆续出台,我国政府内部控制体系基本建成,但
8、是却缺乏一个权威的、综合的、统一的政府内部控制框架和体系。以下就我国政府内部控制的五大基本要素:控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通以及监督分析我国政府内部控制的现状和主要存在的问题。(一)控制环境就内部控制环境而言,虽然政府部门已经制定了相關的业务规范和行为准则,实行了权责分配以及人力资源管理政策,但是政府部门领导对内部控制的构建不予重视,忽略了内部控制环境的建设。我国的政府内部控制建设薄弱,忽略了人的主观能动性。部分政府部门的管理者认为内部控制只是各种规章制度的总称,使得内部控制流于形式。此外,我国政府内部控制有关的法律法规之间不能够相互协调。虽然有些政府部门领导对构建内部控制制度持有
9、积极的心态,但是受到机会主义的影响,可能会弱化内部控制的执行效果。由于政府内部控制制度的细密性与严谨性,政府工作人员在内部控制活动执行过程中可能会出现很大的抵触情绪,这就使得政府决策与管理过程未能完全依照制度规定施行,或者是执行效果很差。最终导致“有章不循”的内部控制弱化局面的出现。endprint(二)风险评估大多数政府部门都没有建立有效的风险评估机制,缺少内部控制风险的防范概念。有些地方政府进行不切实际的举债建设,建立地方融资平台,通过发行票据或者债券筹集资金,使得政府处于巨大的债务风险之中。由于政府的投资项目一般存在投资周期长、回收不确定以及盈利水平低等特点,导致了融资平台出现亏损。这也
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