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“公民政治参与”问题研究述评

口陈胜利
摘要：公民政治参与是维系民主政治的基本条件和衡量民主政治的重要尺度。近二十年来，我国公民政治参与日趋扩大，同时也成为一个重要课题被学者纳入主要研究范畴，成为近年来理论热点之一，出版了一批初步研究这个问题的著作和文章：对此问题的研究作一个简要的梳理和评价必然有助于我们进一步对公民政治参与的了解，也有助于加快我国社会主义民主政治的进程。
关键词：公民参与；综述；评价
作者简介：陈胜利，江汉大学政法学院教师。（湖北武汉430056）
G412
：A
：1007-5968( 2011)02-0089-03
公民政治参与是民主政治发展的本质要求，也是维系民主政治的基本条件和衡量民主政治的重要尺度。2000年10月，党的十五届五中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》指出：“加强民主政治建设，推进决策的科学化、民主化，扩大公民有序的政治参与。”这是我党首次明确在文件中提出“公民有序政治参与”这一概念。此后，该问题便作为学界研究的一个重要课题纳入学者的主要研究范畴，成为近年来理论热点之一，出现了一批初步研究公众参与的著作和研究论文。为此，本文以近二十年来中国公民政治参与的研究论文和著作为基础，对中国公民政治参与的具体内容，从公民政治参与的理论基础、参与特征、参与模式、参与组织化和制度化、网络参与等五个方面进行综述与简评，以便了解中国公民政治参与的研究动态，进一步深化对此问题的理论研究。
一、公民政治参与的理论基础
1．概念辨析。关于“公民政治参与”这一概念的界说，各国研究者由于所处的政治环境不同、所持的政治视角和思维方式不同，对政治参与涵义的理解和认定也有所不同。虽然在20世纪90年代，公众参与的概念、理论开始传人中国，但公众参与在我国仅仅是些地方性实践，对这一理论的研究仍然非常缺乏，日常大众包括一些政治家使用“公众参与”概念的时候都往往是模糊而缺乏科学的确定性的。国内学者关于“政治参与”基本概念的代表性观点主要有以下几种。
《中国大百科全书·政治学》中把“政治参与”定义为：“公民自愿地通过各种合法方式参与政治生活的行为。”俞可平先生是比较早就涉猎公民参与研究的学者，他认为，公民参与又称公共参与、公众参与，就是公民试图影响公共政策和公民生活的一切活动。他指的公众参与是一个非常广泛意义的概念，包括投票、竞选、公决、结社、请愿、抗议、集会、游行、示威、反抗、宣传、动员、对话、协商、辩论、听证、游说、上访等。北京大学法学院王锡锌教授对公众参与的定义是：在行政立法和决策过程中，政府相关主体通过允许、鼓励利害关系人和一般社会公众，就立法和决策所涉及的与利益相关或者涉及公共利益的重大问题，以提供信息、表达意见、发表评论、阐述利益诉求等方式参与立法和决策过程，并进而提升行政立法和决策公正性、正当性和合理性的一系列制度和机制。蔡定剑教授对公众参与下的定义是：作为一种制度化的公众参与民主制度，应当是公共权力在进行立法、制定公共政策、决定公共事务或进行公共治理时，由公共权力机构通过开放的途径从公众和利害相关的个人或组织获取信息、听取意见，并通过反馈互动对公共决策和治理行为产生影响的各种行为。它是公众通过直接与政府或其他公共机构互动的方式决定公共事务和参与公共治理的过程。公众参与所强调得是决策者与受决策影响的利益相关人双向沟通和协商对话，遵循“公开、互动、包容性、尊重民意”等基本原则。清华大学贾西津副教授引用美国学者和《布莱克维尔政治学百科全书》中的观点，认为经典意义上的公民参与是指公民通过政治制度内的渠道，试图影响政府的活动，特别是与投票相关的一系列行为。
这些观点有的是从定义所应包含的要素，如主体、客体、目的、性质、手段等出发，对政治参与的定义作出概括；有的是从政治参与的方式和目的给政治参与进行定义；有的是从社会主义民主政治运行机制的视角，给政治参与下的定义。它们都是对政治参与局部或总体内容的概括，代表了国内学者对政治参与基本概念的主流认识。
2．公民政治参与的理论基础及背景。蔡定剑认为：“公民参与的理论渊源可以追溯到英国普通法上的‘自然公正原则’，即任何权力必须公正行使，对当事人不利的决定必须听取他的意见。在公共行政层面上，公民参与的涵义指的是公共权力行使过程中要听取利益受影响人的意见的程序和机制。在进一步的政治层面上，公民参与意味着影响和改变公共行为的运作模式——决策由权力（政府或公共机构）机构主导演变为公民参与，政府与公众互动、协商的过程。由此，公民参与民主和选举民主并行，成为现代民主政治的两大支柱。”当然，“伴随着行政权对议会权力的挤压和代议制自身的缺陷和弊端，代议制民主走向了一种精英民主政治（行政集权民主制）”。而这种精英民主政治产生了两个后果：一是加剧了政治不平等；二是加重了民众对政治参与的冷漠。这就使得议会民主制的局限性和虚伪性日益暴露。许多人对传统的选举制度提出了批判，认为公民必须拥有其自身的决定权。面对这些情况，西方的一些理论家开始反思，主张扩大公民的政治参与，以构建参与民主的民主政治新形态。在中国的实践中，杜峰认为：“在我国，从中国共产党诞生之日起到取得执政地位至今，始终坚持以马克思主义理论为根本指导，结合中国政治发展的实际，不断把马克思主义政治参与理论中国化，在发展的实践中实现马克思主义政治参与理论与参与实践的统一。”毛泽东在《新民主主义论》中指出：“可以采取全国代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会，直到乡人民代表大会的系统，并由各级代表大会选举政府，但必须实行无男女、信仰、财产、教育等差别的真正普遍平等的选举制度。”1954年普选[来自www.lw5U.com]的人民代表大会制度实现了这种理论，使民意的代表有了制度保障。毛泽东又在《论十大关系》中说，我们有意识留下民主党派，让他们有发表意见的机会，认为其所作的决定，中央人民政府是当然采纳并见之实行，是应当采纳并见之实行的。在实践中，新政治协商会议、共同纲领的制定都把民主人士纳入参与者之中。同时，毛泽东还认为，不能搞“一言堂”，要搞“群言堂”，使人们有表达意见的权利，并在实践中设立了来信来访办公室，为人民参与提供渠道。
二、公民政治参与模式
政治参与模式是衡量一个国家政治参与成熟程度的标尺，也是影响政治发展持续性的关键变量。中华人民共和国成立以后，由于经历了不同的阶段，所以公民政治参与的模式也不同。粱丽萍、邱尚琪认为：“依其主要特征的不同，可以分为两个阶段：第一阶段，从建国后到党的十一届三中全会之前，公民政治参与主要体现出两个鲜明的特征，即所谓的‘革命型的政治参与’与‘动员型的政治参与’。第二阶段，党的十一届三中全会至今。由于十一届三中全会从思想上破除了教条主义和个人崇拜的束缚，肯定了实践是检验真理的唯一标准，放弃了以‘阶级斗争为纲’的路线，把党和国家工作的重心转移到经济建设上来。引起了社会从经济基础到上层建筑的深刻变革。正是这种全面、深刻的社会变革，中国公民的政治参与开始了真正意义的发展。总体来看，这一时期中国公民的政治参与有两个突出的特点，即‘建设型政治参与’与‘自主性政治参与’。”祝天智认为：“随着建国以来我国政治生活主题由革命到建设、治理方式由人治到法治的转变，我国公民政治参与模式也呈现出阶段性特征。第一阶段，1949-1956年，以革命为主题的动员型政治参与；第二阶段，1956-1966年，以社会主义建设为中心的动员型政治参与；第三阶段，1966-1976年，以阶级斗争为主要内容的动员型政治参与；第四阶段，1978-1989年，以追求民主和个人利益为中心的自发政治参与；第五阶段，1989年至今，走向理性自主型政治参与。”
三、政治参与制度化
政治参与制度化是实现扩大公民政治参与，使政治参与由无序走向有序，保持政治稳定的核心环节。因此，在这方面，很多学者给予了特别多的关注。张钦朋、马海龙认为：“实现公民有序政治参与，需要加强相关制度建设，使政治体制水平与政治参与需求保持平衡。第一，坚持和完善我国的人民代表大会制度和政治协商制度。第二，加强基层民主制度建设。第三，不断进行制度创新，因地制宜，探索适合本地方公民有序政治参与的途径。””，杜峰认为：“当代中国公民政治参与制度化的实现路径，应围绕中国特色社会主义政治参与制度的建立完善和政治参与制度的内化、社会化展开。第一，坚持党对公民政治参与的领导。第二，建立健全政治参与制度。一是改革人大选举制度，增强公民的选举影响力；二是完善公民听证会制度，增强公民参与政府决策的影响力；三是完善参与政策执行的制度，提高公民政策执行的参与能力；四是健全人民监督制度，提高公民监督参与的能力。第三，培养公民有序、理性的参与意识。一是加强社会主义民主政治知识教育；二是加强党对公民政治参与的正确引导。第四，扩大公民政治参与的领域和层次。一是扩大基层农村民主；二是扩大社会团体参与；三是重视网络领域的政治参与。第五，优化公民政治参与的社会生态环境。一是优化政府行为；二是营造健康的舆论范围；三是培育理性参与文化。”黄卫平、陈文从公民政治参与制度化的微观视角对2004年新修订的《选举法》进行了评论：“第一，修订《选举法》，反映了执政党对竞争性选举的高度重视和所持的谨慎态度。第二，修订《选举法》，体现了执政党为适应公民参政需求增长趋势而在制度回应方面的积极探索。第三，修订《选举法》，表明执政党未雨绸缪，努力将民间的参政诉求适时地纳入现行体制内有序释放的理性选择。第四，修订《选举法》，反映了执政党欲以‘竞争性选举’弥补‘协商性选举’缺失的尝试，并在一定范围内谨慎地开放了竞争性选举的法理空间。第五，修订《选举法》，在一定程度上为规范选举秩序、维护人大制度的权威提供了制度保障。”
四、网络参与
到今为止，在人类历史上还从来没有一项技术及其应用像互联网发展得那么迅速，对人们的生活方式、劳动方式、思维方式、交往方式以及对社会的经济发展、政治发展、文化发展产生如此深刻的影响。网络信息技术的迅猛发展对现代民主体制最大的影响和冲击即网络政治参与的发展。如何把握网络扩张对现代政治所带来的机遇与挑战，制定相应的对策，趋利避害，推动网络参与的有序建设是一个重要的课题。高宏星认为：“网络政治参与有三大基本特点、三大优势、三大需要解决的问题。第一大特点是直接现实性；第二大特点是平等参与性；第三大特点是快捷时效性。第一大优势是网络政治参与是执政党展示政党形象的新舞台；第二大优势在于网络政治参与是现代文明的新特征；第三大优势是反映民意，构建和谐社会的新平台。第一大需要解决的问题是应加强网络政治参与中的公共理性，做一个成熟的理性的网民。第二个需要解决的问题是加大网络法制建设，推动网络建设的规范化、法制化、程序化，克服网络政治的不足；第三个需要解决的问题是加快政府职能转变。”张亚勇指出：“正如任何技术都具有两面性一样，网络在以其独特的技术特性推动网络政治参与发展的同时，也带来了日趋严重的无序化参与问题。具体表现在四个方面：一是参与的非法化；二是参与的情绪化；三是参与的欺骗化；四是参与的失衡化。”同时，为解决参与无序化的问题，他也提出了三点对策：一是改进信息发布制度，树立政府信息源权威；二是加快网络立法，规范网络参与秩序；三是加大信息技术投入，实现信息分配公平。
五、简评
通过前面综述，可以看出十多年来中国公民政治参与研究具有以下几个特点。一是研究的领[来自wWw.lw5u.coM]域不断扩大。过去不少曾经被忽视的问题，如非常规政治参与问题、政治参与价值问题、网络政治参与问题、公民社会问题等等，都已得到相当程度的研究。这种理论研究的进步恰好也与我国市场经济、民主政治、法治政府、和谐社会的推进趋势相吻合，也印证了改革开放以后我国理论界思想逐步解放的过程。二是研究的创新点比较多，学术讨论气氛逐步形成，如对政治参与与制度吸纳问题，既把握了建立社会主义民主政治的核心环节，也为中国政治成功转型奠定了制度基础。三是研究队伍不断扩大，不仅政治学、公共管理学方面的学者加入了研究行列，许多其他领域如心理学、社会学、情报学的学者也积极参与研究。四是研究范围不仅在宏观方面取得突破，同时也逐步转向微观领域，但微观研究的不足是实证性研究偏少。五是许多学者已经把握了实现政治参与有序化的核心要素——政治参与的制度化、规范化，但还只是从现有制度的宏观方面进行论述，而在制度到底应怎样变革以适应政治参与扩大化的需求方面却没有细化论述，或论述没有什么创新、深化。
参考文献：
[1]蔡定剑主编，公众参与：风险社会的制度建设[M]．北京：法律出版社，2009.
[2]张钦朋，马海龙．公民有序政治参与的制度化分析[J]．行政与法，2008，(11)．
责任编辑朱雁

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