PPP改革发展实践研究.docx
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1、 PPP改革发展实践研究 周湘东摘 要:PPP改革发展是提升国家治理能力的重要内容。PPP是推进供给侧结构改革的重大举措,是稳定经济增长的重要抓手,是建立现代财政制度的必须要求。PPP是一个大课题,每个阶段、每个环节、每个步骤,都有很多个小文章可研究。重点从实践的维度、微观的层面研究四个方面的问题,一是PPP的基本内涵,二是PPP的发展现状,三是PPP的推进路径,四是PPP的参与建议。这一实践研究不仅具有较强的理论意义和实践价值,而且对国内PPP的推进工作有一定的参考价值。关键词:PPP;政府;社会资本;模式:C93 文献标志码:A :1673-291X(2017)07-0176-03一、PP
2、P的基本内涵PPP(public-private-partnership公司合作伙伴)。PPP是BOT的“升级版”,并不是新事物,20世纪80年代在西方发达国家就开始兴起。起源于英国的撒切尔时代,她上任的第一个战略举措,就是改进、改革英国政府的管理,引进企业现代理念和管理思路、原则和方法,大舉推行PPP改革发展模式。英国是倡导者与先行者,21世纪初,采用PPP模式的累计投资额占公共投资额的1/3,2008年金融危机后,比例依然达到15%左右。澳大利亚截至2013年末,120多个项目采用PPP模式,总投资700亿澳元,占基础设施项目总价值的15%。加拿大已实施206个项目,总投资达到875.5亿
3、美元。特别是中国的香港,地铁项目应用PPP模式,已经成为国际上应用PPP方式盈利的地铁建设模式的典范。从我国来讲,BOT是PPP的低级版,国内1985年在广州电厂的BOT项目就是PPP项目的开始。2014年按照国务院的要求由财政部牵头新一轮的PPP改革,到目前为止成为国家战略层面大的改革发展举措。(一)PPP的基本定义财金201476号文定义为:在基础设施及公共服务领域建立一种长期合作关系,由社会资本承担设计、建设、运营、维护,并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报,政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管。国办发201542号文定义为:政府采取竞争性方式择优选择具有投资
4、运营管理能力的社会资本,双方按照平等协商原则订立合同,明确责权利关系,由社会资本提供公共服务,政府依据绩效评价结果向社会资本支付相应对价,保证社会资本获得合理收益。(二)PPP的主要特征1.平等互信的公私伙伴关系。其一,“公私所指对象明晰”。“公”明确限定为政府部门,不包含社会团体、行业协会等其他非政府部门。“私”不单指私营经济主体,也包括国有企业、金融机构等。符合条件的融资平台公司也可以作为社会资本。符合条件的融资平台公司是指转型的融资平台公司,才能够作为社会资本方来参与PPP项目。具体而言,就是融资平台公司已经建立了现代企业制度,实行了市场化的运营,特别是在其承担的地方政府债务已经纳入了政
5、府财政预算,得到了妥善处置,并明确了今后不再承担地方政府举债融资的职责前提下。其二,“伙伴关系明晰”。通过合理的合同设计,将双方利益捆绑在一起,形成激励相容,使得双方在提供公共服务的目标上实现一致,SPV公司是贯彻伙伴关系的具体体现。2.科学合理的风险收益分配机制。其一,利益共享。既要让社会资本“有钱可赚,有利可图”也要“托底限高”,盈利而非暴利。其二,风险共担。社会资本承担部分商业风险,公共部门承担法律、政策变动、利率变动等系统性风险,不可抗力风险由双方合理共但。3.规范透明的项目实施模式。一是规范。标准化的合同模板,把PPP变成“流水线”作业。二是透明。建立PPP综合信息平台,对PPP信息
6、进行了披露,项目涉及的运营补贴、经营收费和其他支付对价等纳入年度预算和中期财政规划,在政府财务报告中进行反映和管理,并向本级人大及其常委会报告。(三)PPP的兴起背景PPP的兴起首先源于中央政府的高位推动,然后是执行部门的强力推进,李克强总理从2014年年初到今年的下半年先后有21次亲自部署过PPP工作,其中有14次是在国务院的常务会议上专门研究和指导全国如何开展PPP改革工作,两次在经济工作会议上听取了PPP专家意见,包括新型城镇化会议上专门讲PPP。在中国推动PPP有其必然性和必要性。首先,PPP是提升国家治理能力的重要内容,推动国家治理体系和法制能力的现代化,重要的一个方面是实现国家治理
7、体系和治理能力的法制化。PPP作为一种创新的公共产品服务供给和管理方式,一方面,PPP要求政府要尊重市场规律,依法行政,要诚信践约,强调政府、市场、社会等多主体之间,通过合同契约明确界定责权利,整个过程应该贯彻法制精神。另一个方面,PPP主要是通过市场放宽准入,鼓励私人资本进入公共服务领域,过去基本上公共服务领域主要是政府主导来建设,以政府资金来建设。现在放宽市场准入,优化资源配置,促进市场公平竞争,提高了公共服务的质量和效益,PPP是一项重大的体制、机制的变革。在依法治国的大框架下,把市场竞争合作机制充分地引入到公共服务领域,充分调动市场、政府、社会各方面的积极性。二、PPP的发展现状(一)
8、全国PPP项目情况截至2016年2月29日,全国各地共有7 110个PPP项目纳入PPP财政部综合信息平台,项目总投资约8.3万亿元,涵盖政府负有提供责任又适应适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目、燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市场设施、公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施,医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目,以及水利、资源环境和生态保护等19个行业。特别是全国各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目,优先采用PPP模式建设。(二)政府政策体系逐步完善针对PPP工作怎么来规范、怎么来推动,国务院政府部门一共建立了21个法律制度体系,形成了“1+3+17”的制度框架。
9、“1”是指全国人大的新预算法,新预算法是2015年1月1日开始执行,在新预算法中主要是从地方债务管理六个方面做出限制性规定。限制举债主体:地方政府举借债务的主体只能是省、自治区、直辖市政府。控制举债规模:地方政府在国务院下达的限额内举借的债务。明确举债方式:举借债务只能采取发行地方债券的方式,不得采取其他方式筹措,除法律另有规定外,地方政府不得在法律规定之外以其他任何方式举借债务,不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。限定债务资金用途:只能用于公共预算中必需的部分建设投资,公益性资本支出,不得用于经常性支出。列入预算并向社会公开:地方政府举借的债务列入本级预算调整方案,报本级人大常委会
10、批准。政府举借债务的情况要向社会公开并做出说明。严格控制债务风险:地方政府举借债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源,国务院建立地方政府债务风险评估和预算机制、应急处置机制以及责任追究制度。新预算法一方面对各级地方政府融资平台做出了严格的规范,国务院政府部门在关闭了地方政府融资平台这扇门的同时,又推开了地方政府基础设施建设、公共服务领域建设采用PPP模式这扇窗。强调各级政府改进预算控制方式,建立跨年度预算平衡机制。规定建立跨年度的预算平衡制度,做预算的中长期规划。过去编制预算,按年度收支平衡,而财政收支包括收入制度和支出政策,都是中长期的政策工具,需要财政中长期规划、滚动预算、滚动规划。这个规
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