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我国公务员绩效考核问题研究

王业玉
摘 要：公务员的绩效考核对公共服务质量的提升与公共部门人力资源管理意义重大。文章分析了当前公务员绩效考核存在政策执行偏差、激励机制动力不足、官僚体制僵化与公共产品属性四大问题，并针对性地提出简政放权、绩效激励机制改革、重构公务员内部文化氛围等措施，以期为推动公务员绩效制度的改革。
关键词：绩效考核；激励机制；简政放权
一、存在的问题及成因分析
绩效考核是公务员选拔和激励人才的重要举措，也是公共部门人力资源开发于管理的重要内容。我国的公务员绩效考核涵盖了“德、能、勤、绩、廉”综合的内容维度体系，绩效考核的理念从追寻效率到效率兼具公平的嬗变之路，实现了价值理性与工具理性的并轨。虽然理论和实践对公务员绩效考核进行诸多探索和有益尝试，但仍存在诸多问题。
一是政策执行偏差问题。从政治行政二分法来看，国家意志的表达和国家意志的执行是所有政府体制最基本的两种职能，对应的国家公职人员则有政务官和事务官的划分类别。从我国政治生态系统出发，根据职位的特点、性质与管理需要将公务员分为行政执法类、专业技术类和综合管理类。而在现实的政治运作中，政治更为重视民主价值，回应民意。行政更注重效率，以政策有效实施为目标。基于自身立场、职位设定及利益诉求的差异，政策制定和执行存在主观理解缝隙，甚至部分公务员进行偏向性选择信息和歪曲处理。一方面，传递信息的公务员或部门故意对信心进行截留、夸大处理；另一方面，在政策信息的流动过程中，采取断章取义、李代桃僵等行为侵蚀政策实质内容[1]。政策在下传上达过程中无法避免信息失真和噪音污染问题，如此一来，中央政策文件能够被公众认同，但基层政府对文件信息的扭曲，落实政策变得无处可谈[2]。因此，不同岗位的公务员是否能精准理解政策意涵和精准实施，
避免政策传递失真、政策执行偏差以及绩效考核过程中的信息不对称，提升公务员个人绩效和组织绩效显得尤为重要。
二是激励机制不足的问题。激励功能作为公务员绩效考核的核心职能，关系组织的生存与发展[3]。相对于西方国家而言，我国公务员激励制度较为欠缺。首先，公务员工作效率低下，绩效考核制度不完善。公务员一经录用，其工作状态较为稳定，收入、福利等待遇水平在一段时间内变化不大，受其日常工作表现、效率影响小。因此，公务员积极工作与否在一定程度上不影响公务员的报酬与奖励，没有适宜的激励机制下公务员工作会有所保留，隐藏工作潜力。其次，公务员职务晋升机制不合理，挫伤了公务员的工作积极性。公务员组织的构建基于科层结构，发展通道单一，职位稀少，晋升难度大。此外，在公务员的绩效考核中，制度设计过于宏观，缺乏相应的操作指导性，考核过程流于形式，方式单一，且易受主观因素的考量，导致薪酬分配和职位晋升是去公平性和权威性。最后，竞争机制不足。公务员的稳定之处在于，经录取后，只要没有重大失误与违法违纪行为，一般不会被辞退或是降职，基本不受外部的人力市场冲击。同时，基于深层次制度考量，长期形成的体制与社会环境，公众参与监督公务员行为与公务员绩效考核信息公开化透明化不足，对公务员绩效考核的内部信息公开意愿不强，是的绩效考核丧失了激励功能。
三是官僚体制僵化问题。在现有的官僚体制中，公务员服从意识较强，工作岗位职责及权限明晰。随着公务员制度的改革，官僚体制中行政职能的细分带来了效率的提升，有更强的技 术性及普适性。但官僚体制弊病日显，发展状况并不乐观[4]。具有中国特色的官僚体制逐渐僵化，造成了公务员群体价值观的扭曲，阻碍公务员绩效的提高。官僚制中存在层级间的交流，但却是微弱的。尽管公务员层级间的要求管理规则化，但是任何政府不存在一个非纯净化的人格工具。因此，在行政体制下级服从上级的权威，下级机关受上级机关的监督和控制。在权威性的分配逻辑下，个人在集体决策中可能会迫于集体的压力，隐藏自己的真实偏好，而遵从多数人的意见，弱化了个体声音，个人的创新与进取精神难以持久。在如此闭合的政治生态系统颞部，下级安守本分，整体的组织缺乏活力，从而使得官僚体制成为了公务员绩效低下的一大症结。
四是公务员绩效考核产品属性问题。依据萨谬尔森的公共产品理论，发现公务员绩效考核不同于私营部门的绩效考核，其考核形态以输出的公共产品与服务为基准，但囿于以政府为代表的提供的公共产品和公共服务的非竞争性和排他性属性，导致公务员的绩效考核难以量化，这也是公务员绩效考核无法规避的永恒弊病。另外，从公共选择理论出发，公务员不仅是人民的公仆，也是理性经济人，也会为了个人利益最大化采取行动。公务员如何在追求自我利益与正确处理民众诉求中寻找到利益的平衡点。表面上，回应民众诉求，向公众输出有形抑或无形的公共产品和公共服务，旨在获得民众选票。但僵化的官僚体制，更多的公务员是满足上级的要求而采取行动，而非直接面对群众诉求。因此，权力依附下的公务员绩效考核，最终使得考核倾向于单向度和片面化。
二、公务员绩效考核问题的路径探索
公务员绩效考核作为现代政府人力资源管理的路径之一。不断深化和完善公务员绩效考核不仅是选拔培养优秀管理人才的必然要求，也是提升公共服务质量和行政效率的重要举措。针对当前我国公务员绩效考核的问题及成因，文章基于期望理论、组织发展理论等理论基础与现实背景，对公务员绩效考核的问题进行路径探索。
实现政府部门组织扁平化组织变革，是公务员绩效考核问题的首要应对路径。政府由于受官僚制组织理论的影响，传统的组织结构偏向于金字塔型。官僚制组织结构下，政府部门组织层级过多，政策执行一层一层传递下来，势必会有信息失真和噪音污染影響政策实施。政策执行者和制定者的剥离，加剧政策执行过程中的信息不对称和资源浪费。金字塔机构向 扁平化组织结构的转变，减少管理层，压缩职能结构，使得组织具有敏捷、灵活、快速、高效的特点[5]。扁平化的组织改革，使得政府部门更好的简政放权，优化资源的合理配置，一定程度上克服传统的管理体制弊端，也利于公务员绩效考核的流程再造与量化标准设计。
深化公务员激励考核制度改革，是公务员绩效考核问题的关键路径。期望理论认为，只有当人们预期到某一行为能够给个人带来吸引力结果时，个人才会采取这一特定行为。公务员的激励机制必须将绩效和个体真正需要的东西相结合。无疑，职位晋升与职业发展是多数理性经济人和人民公仆双重身份公务员的职业追求，这意味着公务员的考核结果应与职位升降紧密结合起来，将考核结果与公务员的职业生涯发展结合起来， 将过程化考核与结果型考核机制相衔接，使得影响公务员的晋升因素不再资历等因素。同时，公务员绩效考核方式和考核主体应逐步多元化，而不是单一的评判标准，提高公务绩效考核概念的可操作性与透明度。
重构公务员内部文化氛围，保障科学的公务员绩效考核机制的软着陆。政府部门的文化重构，不仅增强公务员个体的公共服务意识，使充分认识到公民与政府的新型关系，并努力扮演并承担公民与政府之间的桥梁纽带角色与责任。在思想上，公务员摈弃传统的官本位思想，让权力取之于民亦用之于民，并接受公众的监督。公务员个体与组织之间良好的工作嵌入，组织上量才施用，个体忠诚地为公众提供优质的公共服务，组织与个体的宽容并包的文化氛围构建，最终才能实现组织与公务员个体绩效的共赢。
参考文献：
[1]龙国智.我国政府层级间信息传递的失真现象研究[J].南昌大学学报（人文社会科学版），2013，02：60-65.
[2]周向红.浅论公共政策失真及其预防[J].理论探讨，2002，03：64-65.
[3]姜晓萍，马凯利.我国公务员绩效考核的困境及其对策分析[J].社会科学研究，2005（01）：1-5.
[4]周雪光.国家治理逻辑与中国官僚体制：一个韦伯理论视角[J].开放时代，2013，03：5-28.
[5]王蔷，任庆涛.扁平化组织的组织模式架构[J].经济管理，2004（05）：14-17.

-全文完-