新常态下经济特区社会保险发展研究.docx
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1、 新常态下经济特区社会保险发展研究 高兴民郭芹摘要 深圳、厦门、珠海、汕头、海南等经济特区地处改革开放前沿,市场经济发达,公民权利意识较强,社会矛盾较为突出,对社保工作提出了更高要求。目前经济特区社会保险发展的基本状况是:覆盖面不断扩大,基金收支增幅较大,经济适应性普遍不强,待遇标准逐渐提高。新常态下,经济特区面临着农民工社会保险问题凸显、社会养老负担日益严重、社保基金支付压力不断增大、社会保险的法治化程度不高等现实困境。推进经济特区社会保险发展,要着力于以下几个方面:完善经济特区农民工社会保险制度,提高农民工社会保障水平;建立多支柱的养老保险制度,推动经济特区养老服务业发展;加强经济特区社保
2、基金的运营管理,保障社保基金安全有效运营;完善经济特区社保政策法规体系,提升社会保险的法治化程度。关键词 新常态,经济特区,社会保险F249.27 A1004-4175(2019)05-0098-09改革开放后不久成立的深圳、厦门、珠海、汕头、海南五大经济特区(简称五大经济特区)地处我国东南沿海地区,是我国市场经济的先行地区。市场经济的特点及固有缺陷要求加快对包括社会保险在内的市场经济配套制度的改革,因此经济特区在社会保险制度改革方面也一直先行先试。随着经济特区全面深化改革的推进,社会保险事业取得了较快发展,但新常态下经济特区的经济增速、财政收支、产业结构、就业结构、人口结构以及经济制度环境发
3、生了较大变化,农民工社保问题逐渐凸显、社保基金压力持续增加、社会养老负担日益严重、社会保险的法制化程度不高等问题制约了特区社会经济的发展。为此,需要进一步完善经济特区的社会保险制度,以适应新形势的发展要求,从而更好地为经济特区提供稳定的社会经济环境和转型发展的动力。一、新常态下经济特区社会保险发展的社会经济基础(一)新常态下经济特区经济增速趋缓,社会保险发展存在较大上升空间经济特区地处我国改革开放前沿,市场经济发达,经济增速较快,为特区社会保险发展提供了良好的经济基础。2013-2018年,五大经济特区的国内生产总值(简称GDP)年均增长率分别为8.93%、8.17%、9.42%、7.20%、
4、7.75%,均高于同期全国GDP年均增长率7.03%。随着经济发展进入新常态,特区经济增速趋缓,2013-2018年,各个特区的GDP增长率整体上呈下降趋势。按常住人口计算,2018年五大经济特区的人均GDP分别为18.96万元、11.80万元、15.94万元、4.46万元、5.20万元,其中深圳、厦门和珠海的人均GDP均超过1万美元(约合人民币6.6万元),高于全国人均GDP6.46万元。根据国际经验,地区人均GDP达到1万美元标志着地区经济社会的整体发展达到中等发达国家水平,其产业结构优化、公共产品供给、居民社会保障等方面水平较高,但相比于中等发达国家,经济特区的社保水平还有一定差距,存在
5、较大上升空间。从特区国内生产总值与社会保险发展情况看,地区国内生产总值较高的特区,其社会保险发展水平也较高,如深圳、厦门、珠海。地区国内生产总值不占优势的汕头和海南,其参保规模、基金结余、保障层次等方面与深圳、厦门、珠海存在一定差距。新常态下经济增速、经济结构、发展动力以及经济制度环境都在发生显著变化,并对社保发展提出了新要求。经济特区社会保险的发展要与其经济社会发展水平相适应,为特区经济社会发展提供稳定环境以及转型动力。(二)经济特区财政收支增幅较大,社会保障与就业支出占比不高经济特区地方财政收入水平整体较高,财政收支增长较快,为特区社会保险的发展提供了资金支持。2018年,五大经济特区人均
6、财政收入分别为2.72万元、3.12万元、1.75万元、0.70万元、1.47万元,其中,除汕头外,其他特区的人均财政收入均高于全国人均财政收入1.31万元。新常态下特区经济增速趋缓以及供给侧结构性改革推进,财政收支困境逐渐凸显。2012-2018年,五大经济特区的财政收入年均增长率分别为23.12%、12.26%、17.31%、6.09%、13.04%,除汕头外,其他特区均高于全国增长率9.41%;财政支出年均增长率分别为28.92%、10.51%、28.31%、14.94%、13.91%,除厦门外,其他特区均高于全国增长率12.62%。深圳、珠海、汕头特区的财政支出年均增幅明显大于财政收入
7、年均增幅。海南社保基金对财政补贴的依赖度不断增强,2013-2017年地方财政对社保基金的补助年均增长15.72%。近年来经济特区社保和就业支出增幅和占比不高。2013-2017年,五大经济特区的社保和就业支出年均增长率分别为51.34%、15.36%、54.77%、19.18%、14.50%,其中,厦门和海南的增长率均低于全国增长率17.46%。2017年,五大经济特区的社保和就业支出占比分别为5.22%、6.90%、11.66%、13.66%、12.70%,其中,深圳、廈门、珠海的占比均低于全国占比12.10%,占比大小依次为汕头、海南、珠海、厦门、深圳。特区社保和就业支出占比排序与特区地
8、区生产总值排序不一致,深圳作为五大经济特区之首,其社保和就业支出占比却在五大经济特区中最低。(三)经济特区产业结构和就业结构以第三产业为主,就业人员工资标准逐渐提高新常态下经济特区加快产业结构转型升级,促进了信息物流、金融保险、旅游商贸等第三产业的发展,2018年全国和五大经济特区的第三产业所占比重分别为52.2%、58.8%、58.2%、49.1%、44.8%和56.6%。2012-2018年,深圳、厦门、海南的第三产业比重均高于全国水平,且三产比重高于二产比重。珠海和汕头的第三产业比重逐年增加,但二产比重高于三产比重。经济特区产业结构转型升级带动了特区就业结构的调整,2012-2018年,
9、五大经济特区的第三产业就业比重分别增加了3.1%、7.9%、4.6%、2.1%、9.7%。在特区产业结构转型升级背景下,低端劳动力产业和落后产业的淘汰将部分企业挤出市场,企业生产经营困难导致社保缴费能力下降,影响了社保缴费的稳定性 1 。城镇非私营单位在岗职工平均工资和最低工资标准是影响社会保险缴费标准和待遇水平的主要因素。近年来,特区城镇非私营单位在岗职工平均工资和最低工资标准呈上升趋势,2017年五大经济特区在岗职工年平均工资分别为100173元、75452元、81014元、61868元、69062元,其中深圳、珠海的年平均工资高于全国水平76121元。2017年五大经济特区最低工资标准分
10、别为2130元、1700元、1650元、1350元、1270元,其中深圳最低工资标准居于全国最低工资排名前列,厦门和珠海处于中等水平,汕头和海南排名靠后。(四)经济特区人口发展呈现多样化状态当前经济特区仍然处于劳动力供给充足、人口社会负担较轻的人口红利期,人口流动性强和城镇化水平高的状态并存。在深圳全市常住人口中,78.03%的人员户口登记地与现居住地不一致且离开户口登记地半年以上,厦门全市有51.3%的常住人口户口登记地为其他地市,2017年珠海人口总迁移率46.34%,海南候鸟人口130.98万,其中流动型候鸟人口占比60.75%。人口流动性强使得特区的社保基金大量沉淀累积,同时流动人口的
11、社保问题也较为突出。特区人口城镇化水平较高,2017年五大经济特区的常住人口城镇化率分别为100%、89.1%、89.4%、70.4%、58.0%,均高于本省和全国水平。人口城镇化产生的经济效应有利于增加社保融资渠道,同时有利于社保覆盖面的扩大以及统筹层次的提高。随着户籍制度改革的深入推进,经济特区率先推行居住证制度和积分落户制度,户籍人口比重提高。2017年,五大经济特区的户籍人口占比分别为34.70%、57.61%、67.33%、100.82%、98.30%。在户籍与福利挂钩的二元制度下,特区户籍人口比重的提高将带来社会保险负担增加。另一方面,特区人口年轻化状态和老龄化趋势并存。深圳作为全
12、国人口最年轻的城市,常住人口平均年龄大约为33岁,其养老替代率和养老支付率较低,养老保险基金积累具有优势。除汕头外,其他特区都具备较强的人口年龄结构竞争力。近年来特区人口老龄化加快,2018年海南65岁及以上人口占比8.14%,2017年深圳、厦门60岁以上的户籍老年人口占比分别为6.6%和14.7%,深圳预计在2023年进入老龄化社会。2016年珠海、汕头60岁以上户籍人口老龄化率分别为13%和13.57%。特区人口老龄化趋势下老年抚养比逐年提高,2014-2018年厦门年均常住人口老年抚养比为7.78%,2013-2017年海南年均老年负担系数为11.23%。逐年提高的人口抚养比体现了特区
13、劳动力供给逐渐减少、老龄化进程逐渐加快的趋势。目前特区以年轻人口为主体的人口结构使得社保缴费群体大于社保基金支出群体,人口社会负担较轻,但是人口结构日益老化必将带来社保基金收支失衡的风险。同时,特区人口老龄化的加快将导致社会养老负担加重、劳动力市场结构失衡、经济增长速度放缓等相关问题,从而对特区经济社会发展产生不利影响。二、新常态下经济特区社会保险发展的基本状况(一)经济特区社会保险覆盖面不断扩大经济特区社会保险的参保人数、参保率以及参保人数增长率反映了特区社会保险的参保状况。2017年五大经济特区的社会保险参保人数分别为5881.17万人、1278.33万人、584.61万人、385.48万
14、人、1094.61万人,2017年深圳、厦门和珠海的社会保险参保率整体上高于全国社会保险参保率,汕头和海南社会保险参保率低于全国水平 (见表1)。2012-2017年,五大经济特区各类保险的参保人数持续增加。其中,深圳社会保险参保规模较大,参保人数增长较快,特别是失业保险和生育保险的增幅较高。厦门重视医疗保险建设,其医疗保险参保人数年均增长率较高。汕头由于近年来社保的财政支出占比及增長率较高,各类保险参保人数增长较快。与全国情况相比,在社会保险方面,除深圳外,其他特区均低于全国增长率;在养老保险方面,深圳和厦门高于全国增长率,其他特区低于全国增长率;在医疗保险方面,五大经济特区均低于全国增长率
15、;在工伤保险方面,除厦门和汕头外,其他特区低于全国增长率;在失业保险方面,深圳和厦门高于全国增长率;在生育保险方面,深圳、厦门和珠海高于全国增长率(见表2)。与此同时,经济特区外来务工人员参保规模较大,参保人数持续增加。2011-2016年深圳外来务工人员参加工伤保险所占比重年均为87.33%,年均增长率为2.1%;珠海外来务工人员参加城镇职工基本医疗保险所占比重年均为52.55%,年均增长率为2.2%;厦门外来务工人员参加养老、医疗、工伤、失业、生育保险所占比重年均分别为48.23%、34.52%、64.83%、62.53%、66.64%,年均分别增长7.9%、8.8%、7.2%、7.9%、
16、8.4%。(二)经济特区社会保险基金收支增幅较大经济特区社保基金收支和结余情况反映了特区社保基金的运营管理状况。2014-2017年,五大经济特区的社保基金收入逐年增长,社保基金收入年均分别增长24.73%、9.07%、16.13%、11.09%、18.75%,其中深圳高于全国增长率22.87%;同时,社保基金支出实现了较大幅度增长,社保基金支出年均分别增长28.45%、20.33%、31.59%、16.90%、12.10%,其中深圳和珠海高于全国增长率24.38%。深圳、厦门、珠海、汕头的基金支出增幅高于基金收入增幅,分别高出3.72、11.26、15.46、5.81个百分点,社保基金支付压
17、力逐渐增大。养老保险基金是社保基金的重要组成部分,2014-2017年,五大经济特区的养老保险基金收入年均增长率分别为19.22%、11.82%、17.92%、9.15%、20.73%,支出年均增长率分别为27.37%、22.72%、37.17%、13.73%、12.95%,其中,五大经济特区的养老保险基金收入年均增长率均低于全国增长率22.92%,深圳、珠海的养老保险基金支出年均增长率高于全国增长率24.43%,且除海南外,其他四个特区的养老保险基金支出增幅分别高出基金收入增幅8.15、10.9、19.25、4.58个百分点,养老保险基金收支平衡压力渐增。由于制度内人口红利的贡献以及社保覆盖
18、面的不断扩大,特区社保基金结余较多,社保基金的备付能力较强。2017年五大经济特区的社保基金结余比分别为2.81、1.50、1.33、1.12、1.22,除汕头外,其他特区均高于全国结余比1.18;养老保险基金结余比分别为3.90、1.80、1.48、1.08、1.17,除汕头外,其他特区均高于全国结余比1.15。(三)经济特区社会保险的经济适应性普遍不强社会保险的经济适应性是指社会保险发展水平相对于经济发展水平的适应程度。产出适应性指标和财政适应性指标是衡量社会保险经济适应性的两个重要指标。其中,产出适应性指标用以考察社保对经济产出的适应程度,根据社保支出与地区生产总值的比值进行衡量;财政适
19、应性指标用以考察社保对财政的适应程度,根据社保支出与财政支出的比值进行衡量 2 128。根据统计数据计算得知,2018年,除海南外,其他四大经济特区的产出适应性指标水平均低于全国水平0.055。除汕头外,其他特区的财政适应性指标水平均低于全国水平(见表3)。五大经济特区中,深圳的产出适应性和财政适应性都不高,汕头的财政适应性较高,海南的产出适应性较高。与全国情况相比,特区社会保险发展水平相对于经济发展水平的适应程度不高,社保的经济适应性普遍不强,反映出社保发展相对其经济发展仍然不足,特区财政支出在社会保险方面重视不够,社保统筹层次不高或是统筹不合理。因此,如何构建与特区经济发展水平相适应的社保
20、制度是当前特区社会保险发展的重要课题。(四)經济特区社会保险待遇标准逐渐提高社会保险与经济增长的协调发展需要建立社会保险待遇水平的正常调整机制,以发挥社会保险对社会经济发展的“稳定器”功能。近年来随着经济特区在岗职工平均工资和最低工资标准的不断上调,特区社会保险待遇标准逐渐提高(见表4)。一是城乡居民的基础养老金标准上调。2010年特区建立城乡统筹的居民养老保险,在本省和全国范围内实现了基本养老保险全覆盖。目前特区基础养老金标准已经超过了省级和国家标准,其中深圳、厦门、珠海的标准位居全国前列。二是企业退休人员的养老待遇提高。2017年深圳、厦门、珠海、海南企业退休人员月人均养老金待遇均高于全国
21、待遇水平2362元。三是医疗保险财政补助标准上调。2017年全国城乡居民医疗保险人均补贴标准为450元,厦门和珠海高于全国标准,其他特区与全国标准持平。四是失业保险金标准提高。随着特区最低工资标准的逐渐提高,失业保险金不断上涨。总体上看,经济特区的社保待遇水平较高,其中深圳、厦门、珠海的社保待遇标准高于全国水平,而汕头和海南的社保待遇水平相对较低。三、新常态下经济特区社会保险发展面临的现实困境(一)户籍制度改革背景下经济特区农民工社会保险问题凸显国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见规定,“统一城乡户口登记制度,全面实施居住证制度,社会保障服务的供给逐步以居住证制度为依据,不断缩小户籍与非户籍
22、人口社保服务的差距”。农民工群体是城市非户籍人口的重要组成部分,经济特区拥有较大的外来农民工规模,随着特区社保政策法规的完善,参加社会保险的农民工比重不断增加,但特区的社会保障和就业支出相对较低,农民工社会保险问题仍未受到足够重视,相关部门对农民工参加各项社会保险的统计分析不足。目前的社会保险制度主要是按照城镇人员的正规就业设定和实施的,不符合农民工就业不稳定、流动性强的特点。参照城镇职工的标准缴纳社会保险费,基于收入水平偏低的现状,农民工难以负担。由于社会保险成本的上升,一些农民工就业的小企业、个体经营企业,往往不按照相关规定缴纳社会保险费,导致农民工参保率不高 3 。与城镇职工相比,农民工
23、参加的社保项目较少,主要是工伤保险和医疗保险,参加养老、失业和生育保险的比重不高,且统筹层次和保障水平较低,难以享受和城镇职工同等的社保待遇。同时,农民工社会保险的缴纳基数偏低,主要是按照最低工资标准缴纳。其中,深圳特区养老保险缴费下限经历多次调整,从本市上年度城镇职工月均工资的40%,上调至本市上年度城镇职工月均工资的60%,再下调至本市最低工资标准,并维持至今。根据2014年深圳市萤火虫工友服务中心对非深圳户籍劳动者养老保险状况的抽样调查结果,77.5%的工厂按照最低工资标准缴纳养老保险,按照法定标准缴纳养老保险的工厂只占4.8%。此外,由于特区间经济实力的差异,各个特区农民工的社会保障政
24、策和规定缺乏统一性、协调性和稳定性,对社保项目在缴费主体、缴费标准、待遇水平等方面的规定存在较大差别。因此,如何保障农民工享有和城镇职工相同的社保待遇,同时解决在特区缴纳了社会保险费用后流出的农民工的社保关系转移接续问题,以及户籍制度改革下农民工转换成为城镇户籍人口后的社会保险衔接,成为特区社会保险发展亟待解决的难题。(二)人口老龄化趋势下经济特区社会养老负担日益严重自20世纪80年代经济特区成立以来,成批的年轻外来人口涌入特区参与特区建设发展,特区人口结构呈现出明显的年轻化特征。经过改革开放40多年的发展,改革开放之初来到特区就业和创业的年轻人开始集中进入老龄阶段,加上当前投靠子女的随迁老人
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