后农业税时代农地权利体系与运行机理研究论纲.doc
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1、后农业税时代农地权利体系与运营机理研究论纲以对我国十省农地问题立法调查为基础陈小君 中南财经政法大学 专家 , 高飞 中南财经政法大学 副专家关键词: 农地权利;集体土地所有权;土地承包经营权;宅基地使用权;地役权内容提纲: 农地权利体系是以集体土地所有权为基础,派生出土地承包经营权,集体建设用地使用权,宅基地使用权,地役权,自留地、自留山使用权和债权性农地使用权的权利体系。同时,由集体土地所有权衍生出征收征用补偿权、农民的社会保障权和成员权、土地发展权等保障农地权利实现的权利。各项农地权利的运营机理以及法律救济有其内在的特点和规律。近十年来,学术界关于农地制度的研究成果颇丰,但这些研究成果重
2、要集中于农业经济学、农村社会学和政治学等领域,法学界对该问题的专项进一步研究较少。在物权法制定过程中,该领域引起了部分学者的密切关注,但其研究仅涉及农地物权的单项内容。针对农地立法问题,法学理论探讨重要集中在三个方面:其一,在农村土地所有权的归属方面,存在着主张国有化、私有化和坚持完善集体所有制等观点;其二,在农地征收方面,重要着力于公共利益的界定、征收程序的完善和补偿标准的提高;其三,在土地承包经营权方面,重要探讨其法律性质以及如何促使该权利物权化等问题。虽然在这些方面取得了一定的研究成果,但对农地制度缺少实证的体系化研究。为此,我们承担了国家教育部重大攻关课题项目农村土地立法问题研究。本文
3、就是依据课题组对我国十个省农地问题社会调查数据和典型素材以及分类研究报告进行综合研究所形成的研究成果。本文遵循以人为本的价值理念,按照我国农地制度所要实现的政治、经济和社会功能以及由此决定的自由、公平、效率、秩序的价值目的,在广泛进一步地社会调查的基础上,对我国农地权利的体系、运营机理以及法律救济作了系统的研究。一、农地权利体系的梳理、整合与利益实现(一) 现行农地权利类型之梳理根据我国现行法律制度的规定,农地权利类型重要涉及集体土地所有权、土地承包经营权、宅基地使用权、集体建设用地使用权和自留地、自留山使用权 1等。集体土地所有权,是构建农地权利体系的基石,其他农地权利类型均由集体土地所有权
4、所派生。尽管宪法、土地管理法、物权法、农村土地承包法等对农村土地所有权归属状况的规定非常明确,即除法律规定属于国家所有的以外均属于农民集体,但集体土地所有权在实践中却被故意无意的轻视甚至忽视了。根据课题组关于农户对农村土地所有权归属状态之结识的调查,认为承包地所有权属于村集体(村民委员会) 的受访农户仅占29. 57 % ,其中四川、贵州、河南、黑龙江、湖北、湖南6 省的受访农户认为承包地所有权属于村集体(村民委员会) 的均低于20 %。可见,集体土地所有权在实践中已经被严重弱化。这种状况,在本课题主持人组织的2023 年教育部“十五”规划人文社科研究项目“农村土地法律制度研究”的调研中有近似
5、反映,15 最近5 年来该状况并未有明显改变。土地承包经营权,是土地承包经营权人对其依法承包的土地享有的占有、使用、收益的权利。该权利是当前农民享有的一种重要的土地权利,也是社会各界最为关注的农地权利。但在社会实践与法律制度层面,土地承包经营权制度都存在诸多问题,影响了其基本功能的正常发挥。从土地承包经营权权利变动这一角度可以把各问题分为以下情况:在取得阶段,如何保障涉及妇女在内的新增人口平等获得该基本经济权利,从制度层面解决一户中人多地少和人少地多的不公平现象;在流转阶段,如何促成土地承包经营权在流转主体宽松界定、流转内容自愿、流转方式多元、流转效力肯认、流转纠纷解决等方面全面实现流转自由的
6、问题;2在土地征收中,土地承包经营权作为独立征收客体加以充足、有效保护的问题。集体建设用地使用权,是指乡(镇) 村集体经济组织投资或集资,兴办乡镇公司及进行各项公益事业、公共设施等非农业建设而使用土地的一种用益物权。根据土地管理法第43 条的规定,集体建设用地使用权重要涉及兴办乡(镇) 公司、村民建设住宅 2或者乡(镇) 村公共设施和公益事业三类用地,其他任何单位或者个人进行建设需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地。依照上述规定,农民个体工商户兴办工商公司的用地,也应在申请经批准后使用国有土地。这种不甚切合本土农村实际的制度设计,在实践中引发了大量规避法律的现象。此外,集体建设用地使用权的
7、流转(涉及抵押) 也受限于法律的规定,既违反了物权法平等一体保护原则,也限制甚至是剥夺了农民集体对土地所有权、土地运用权的收益权能和处分权能, 损害了农民集体及其成员农民的合法权益 3。可见,该种类型农地权利的法律规范还很不完善,亟待加强。宅基地使用权,是农民因建设住宅而无偿取得、使用集体土地所形成的独立类型的用益物权。宅基地使用权与农村集体经济组织成员的资格紧密地联系在一起,具有社会福利和社会保障功能,且包含宪法所赋予农民之生存权这一重要内涵。但对于这一重要权利,我国现行法律的规范却非常原则,缺少可操作性,并且法律所规定的一些审批程序在实践中也被大打折扣,以致在同一地甚至同一村不公平现象时有
8、出现。地役权是物权法以专章形式规定的一项较有代表性的新制度 4。根据物权法第156 条的规定,地役权是指不动产权利人按照协议约定运用别人不动产以提高自己的不动产的效益的权利。尽管从严格意义上说,在物权法颁布实行以前,我国是不存在地役权的,但从宽泛意义上看,无论物权法是否颁布,都存在地役权性质的解决方案。由于地役权内容极其宽泛,种类繁多,与人们的生产、生活息息相关,因此了解地役权的实际运营情况,梳理社会实际生活对地役权的需求以及其中存在的问题,在法律上给予回应和解决是我们亟须完毕的课题。自留地、自留山使用权。自留地、自留山是在进行农业、农村社会主义改造、推动合作化的过程中,土地由农民私有转化成公
9、有后遗留给农民自用并可以自由支配的一类土地使用形式。自留地、自留山“在大跃进和人民公社化浪潮的推动下,合作化时期留给社员的自留地曾被收归公社所有,从耕作用途上看,它一般被辟为公共食堂的菜园,并随政治环境的变化而变化,时而被下放给社员,时而又收归集体。这种反复在1958 - 1962 年表现最为明显” 5。也就是说,自留地、自留山最初以资本主义的尾巴农民个人私有的形式遗留了下来,在以后的历次政治运动中最终被革除, 进而实现了所有权与使用权的分离:所有权归农民集体,使用权归农民个人。当前除了宪法对自留地、自留山使用权有所涉及和物权法将之拟定为不得抵押的财产外 6,现行法律对自留地、自留山使用权的规
10、范几乎是一片空白。因此,我国理应在未来的农地立法中对自留地、自留山使用权明拟定位,从而将其纳入法制化轨道。农地使用权之抵押权。在理论上,我国农地用益物权因流转需要可合用担保物权中的抵押权制度自不待言,但事实上法律却采用了基本严禁的十分谨慎的立法态度, 其是否具有合法性,在我们获得调研数据和深度访谈素材后,颇令人深思。我们认为,一个开放的法制建设中的中国,如给弱势的农民群体让利,农地流转之抵押制度的合用应为题中之义。因此,抵押之担保物权纳入农地权利的体系范畴合法其时。上述各种农地权利虽然在法律中有或多或少、或粗疏或细密的规范,但从农地权利的体系化的规定和农村社会的实际需要来看,其在构建上的局限性
11、之处值得检视,极具整合之必要。(二) 农地权利体系之整合对现行农地权利进行有效整合是农地权利体系立法构建的基本前提,也是本课题后期研究中提供农地法律制度示范文本的重要基础。就我国现行农地权利类型而言, 其体系化构建应当以农地立法的价值目的为指引,既要考虑农地权利类型的完整,又要尽也许使各种农地权利的内容充实,从而促使农村法律的制度功能的完满实现。1. 集体土地所有权在我国现阶段,集体土地所有权是在一定的范围内为了全体成员的整体利益,由全体成员以集体或集体组织的名义享有土地所有权,并在集体利益的基础上实现成员的个人利益。由于村集体所承载的行政职能淡化了其私权属性,当村集体的“所有人角色”更多地为
12、完毕政治上的职能时,所有者的角色就当然为公法所吞没。19同时,法律缺少关于单个农民作为集体成员的一分子通过何种途径参与到集体土地所有权的行使中去,分享行使土地所有权带来的收益的规范,致使农民未能合理享受到集体土地所有权的利益。上述情形已经影响到农民对集体土地所有权归属的盼望。根据课题组的调查可以看出,有46. 41 %的受访农户倾向于承包地最佳归个人所有,而访谈材料显示,该情形在一定限度上既与不少农民混淆了集体土地所有权与土地承包经营权的性质有关,又与集体组织虚有、弱势及不称职有关,也反映了集体成员对集体土地所有权所蕴含的收益权能、排他效力的强烈而朴实的渴求。因此,在关于集体土地所有权的制度设
13、计上须切实赋予其作为所有权应具有的权能内容,特别是在国家征收农村土地的制度设计方面,应充足尊重集体土地所有权的处分权能和农民集体基于土地所有权的收益权,切实保障农民集体具体运作的经济基础。根据法律的规定,农民集体是农村土地所有权的主体,但从我国当前农村土地所有权的运营状况来看,集体土地所有权在实践中出现了主体虚位、错位、收益被剥夺、保护力度不够等诸多问题,亟待解决。并且,由于受到以物的“运用”为中心代替以物的“所有”为中心的思想的影响,出现了淡化所有权或将集体所有权虚无的趋势,这对作为农村土地所有权主体的集体利益的保护十分不利,使集体土地所有权的功能难以彰显,进而直接影响到土地承包经营权权益的
14、全面贯彻和农民其他权益的保护。因此,以集体土地所有权制度的变革为切入点,对推动农村土地法律制度的完善和保障农民合法土地权益的实现具有不言而喻的特殊意义。2. 土地承包经营权土地承包经营权是家庭承包制的产物,是农民集体成员作为集体土地所有人一分子所应获得的一项独立财产权,是他们就业并获得生活来源与保障的重要法律手段,也是农民生存权乃至发展权内容的体现。该权利是当前国家政策、法律规范和社会关注的重点,也是学界研究的焦点。就土地承包经营权而言,其重要存在两个问题: 一是权利的自主行使问题;二是无地农民对享有土地承包经营权的期盼。随着法律、政策对农民土地权益保护的日益强化和农民法律意识的提高,目前农民
15、对农地承包经营自主权的结识更明确、坚定,规定也更加强烈、充足,警惕非法干预的自我保护意识明显增强。同时,外在社会环境也在改善,村集体和基层政府对土地承包经营权自主性的认可限度有所提高,在法律上对其物权性质的明确规定,使该权利获得了更为有效的保护。但基于“增人不增地、减人不减地”的政策约束,如何解决未承包到土地的农民实现其土地承包经营权的享有问题,仍然是实践中的一大难题。根据课题组对“增人不增地,减人不减地”的农地政策的调查,仅有25. 90 %的受访农户认为该政策“好”, 而认为该政策不好的受访农户则高达56.03 %。因此,充足保障无承包地的农户与失地农民是农地立法中一个不可回避的难题。有学
16、者指出,可以变集体成员通过承包土地而获取福利和体现所有人一份子的身份为集体成员从农村集体经济组织分得一定地租来获得福利和体现所有人一份子的身份,变责任田经营系集体成员唯一的或重要的就业途径为普通或次要途径。3也有学者明确主张,将农民集体改造为股份合作社法人,在社员之间进行土地股份的平均配置,保证社员享有集体土地所有权之利益的平等性,同时根据马克思主义的地租理论,规定社员承包农民集体所有的土地应当支付地租,并将该地租作为农民集体的收益在社员中按照股份进行分派,从而使无地人口也可以分享集体土地所有权之收益,以实现土地的社会保障功能,促使严格执行“增人不增地,减人不减地”的农地政策,避免在承包期限内
17、调整承包地。4189 - 190本课题组通过对农村社会实践的广泛调查认为,在废除两千数年历史的“皇粮国税”即农业税后的农村,又立即以“地租”形式增长土地承包经营权人的支出,农民在感情上很难接受,哪怕是为集体谋利也难以实行,而目前许多地方实行的“大稳定,小调整”政策似乎更具有务实性。3. 集体建设用地使用权集体建设用地使用权制度 7,法律并未给予足够的规范, 物权法也通过转介条款将规制依据指向公法性质的土地管理法,冲淡了该权利的私权属性,没有体现私法的权利本位,影响了农民集体及其成员对该权利所生利益之公平享有。由于集体建设用地使用权的法律规范目前尚处在空白,而学界对该项权利的研究刚刚起步,本研究
18、报告对该领域将在此后作出专项研究,后文不再赘述。4. 宅基地使用权宅基地使用权在物权法“用益物权”编被专章规定,凸显了该权利的私权之用益物权属性,值得肯定。需要特别指出的是,宅基地使用权是与农民具有切身利益关联的重要的土地使用权,是对农民居住环境的基本保障,也是农民生存权的内容之一,其配置合理与否关系到农村社会稳定、农村经济发展和农民生活安定。由于我国当前有关法律规定限制了宅基地使用权的流转,导致了土地资源的浪费,阻碍了经济的发展,并且催生了宅基地使用权隐性市场,扰乱了社会经济秩序。对于农民而言,尽管该权利是如此理所当然和必需,但限于理论研究的浅陋,对宅基地使用权的取得(分派及其标准) 、流转
19、(涉及抵押) 等的规定,有必要反思和检讨,并应当认真思考在实践中完善审批程序,解决宅基地使用权制度中存在的诸多问题。其中,就“一户一宅”之规定 8,考虑到土地运用效率之维持与耕地保护、城乡规划等政策,应当坚持,并在制度设计上作出明确规范。在现行法律、法规以及实践中,宅基地使用权与集体建设用地使用权相并列而独立存在,该种解决方式是不妥当的,由于两者并无本质区别。有鉴于此,未来的集体建设用地使用权的构建应涉及乡村公司用地使用权、公用事业用地使用权、农民个体工商公司用地使用权及宅基地使用权等。5. 地役权一块土地的有效充足运用往往离不开对其他土地的适度使用,因此,作为人类生产生活基本物质基础的土地等
20、不动产,欲实现“物尽其用、地尽其利”的目的,在实践中除了相邻关系提供的有限保障手段外,往往离不开地役权提供的制度安排。物权法专章规定地役权,其通过张扬地役权在不动产运用中的重要功用,凸显了地役权之私权的用益物权属性,对物权体系之构建可谓意义重大。在社会实践层面,乡村地役权重要存在以下领域:一是房屋建筑而生的地役权;二是土地灌溉耕作方面的地役权;三是宗族传统文化习俗引生的地役权。5其存在方式大体可以分为以下三种:其一,以相邻权(相邻关系) 的形式表现出来,即名为相邻权而实为地役权 9;其二,将地役权的功能内化在农村土地制度之中,即以集体所有制下的公共道路通行权与水利设施运用权以及土地承包经营权的
21、流转与调整来替代实现地役权的功能;其三,以基于利益关系相对简朴、权利意识相对淡漠出现的非权利(法制) 化途径如感情通融,这在一定限度上消解了地役权制度合用空间。6. 自留地、自留山使用权自留地、自留山使用权在我国不少地区仍然存在,该权利重要因客体的特殊性而形成不同于一般的以农业耕作为目的的土地承包经营权。尽管自留地、自留山使用权的权利内容与土地承包经营权等用益物权在主线上是一致的,但其与土地承包经营权相比在法律依据、取得、流转、权能以及是否有偿等方面都存在差别,故应当将其作为一种独立于土地承包经营权的用益物权类型。鉴于法律规范方面存在空白,未来农地立法应当对该权利的获得与运作予以明确规制。7.
22、 抵押权在理论上,我国农地用益物权因流转需要仅可合用担保物权中的抵押权。但事实上,该项制度却基本没能走进农村土地权利保障的视野,被排斥在政策和立法正式安排之外。本课题组成员无论是在2023 年的调研还是本次的十省调研中均了解到,通过抵押方式流转土地承包经营权的情况在民间早有市场。在课题组提出“你们村农地(田) 流动有哪些方式”问题时,有八个省的农户反映有抵押方式,平均选择“抵押”的受访农户占4. 39 %,平均选择希望可以以抵押方式流转农地的占13. 62 %。甚至在黑龙江省有22. 10 %的受访农户表达抵押方式在本村存在,且有40. 33 %的受访农户希望可以以抵押方式流转,其他省受访农户
23、对“希望能以抵押方式流转”题的选择比率均明显高于对实际抵押流转题的选择比率,说明各省农户对农地抵押制度有迫切的规定。对于已存在的农地抵押实际运营程序和管理,各省极不统一:在山东省,承包地可以抵押,但一律要通过政府批准,说明本地政府对抵押的管制非常严格;而在农地抵押较开放的黑龙江省,受访农户的80 %反映双方签订抵押协议即可。随调研问卷开展的深度访谈也证明了,在一个开放的现代社会,大多数中国农民对抵押制度的实行意义特别是法律后果已有比较清醒的结识。有相称一部分农民在受访中表达,之所以未选择农地流转的抵押方式,一方面是紧张农地风险也许对自己的实际利益产生不测影响,另一方面也紧张政府的管制。可见,在
24、当下农村社会,农民较少以土地承包经营权进行抵押更多是基于实然的考量,并非不需要该制度。有鉴于此,在农地权利体系中,担保物权制度理应进入农地立法全面构建的视野,以保障广大农民和集体能真切感受到担保物权对于土地承包经营权、宅基地使用权抑或集体建设用地使用权乃至地役权等一系列用益物权所带来的“物尽其用”的实惠或利益。考虑到实践中抵押重要是在土地承包经营权流转时需求最多,对加快推动农地的增值最直接和最有必要,加之农民已具有合用之心理预期,其需要配套的制度设计问题较之宅基地使用权等农地上的权利则简朴许多等多重因素,因此,抵押权在农地权利合用时,当选土地承包经营权为其立法展开之突破口或进路,进而有条件的辐
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- 农业税 时代 农地 权利 体系 运行 机理 研究
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