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四川省重大突发公共卫生事件社区治理政策文本分析.pdf
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1、周倩,田甜,倪洁,赵晓恒 四川省重大突发公共卫生事件社区治理政策文本分析周倩,田甜,倪洁,赵晓恒 四川省重大突发公共卫生事件社区治理政策文本分析四川省重大突发公共卫生事件社区治理政策文本分析*周倩,田甜,倪洁,赵晓恒(四川省卫生健康发展研究中心,四川成都 610000)摘要:剖析重大突发公共卫生事件下四川省的社区疫情防控政策文本,厘清其防控治理逻辑,探讨现行政策中的问题,为优化社区的相关治理提供决策参考。以新冠疫情为例,检索四川省社区疫情管理的相关政策文本,并建立“政策工具危机管理阶段”二维分析框架,采用计量和内容分析法进行分析。所纳入的政策文本之发文主体主要是应对新冠疫情联防联控机制领导小组
2、和民政部门,政策工具供给型的最多(43.01%)、需求型的次之(35.13%)、环境型的使用相对较少(21.86%);在危机管理周期维度上,反应阶段的政策工具数量最多(62.37%),缩减阶段(18.82%)和预备阶段(12.19%),恢复阶段(6.63%)的数量较少。建议加强部门间协作,构建共治局面;加强信息化和监测预警政策建设,健全预警机制,提高预判的精准性;完善社区重大传染病疫情防控体系,健全体制机制,形成全方位全周期闭环管理模式;强化社区动员,提高社区成员主体意识和参与意愿。关键词:政策工具;重大突发公共卫生事件;社区治理中图分类号:R197;D90-052文献标志码:A文章编号:16
3、74-7526(2024)01-0009-06DOI:10.3969/j.issn.1674-7526.2024.01.002Text Analysis of Community Governance Policies for Major Public HealthEmergencies in Sichuan ProvinceZHOU Qian,TIAN Tian,NI Jie,ZHAO Xiaoheng(Sichuan Provincial Health Development Research Center,Chengdu,Sichuan 610000,China)Abstract:Thi
4、s paper analyzes the text of community epidemic prevention and control policy in Sichuan Province under majorpublic health emergencies,clarifies the logic of prevention and control,and discusses the problems in the current policy,so as to provide decision-making reference for optimizing relevant com
5、munity governance.Taking COVID-19 pandemic as an example,this papersearches the relevant policy texts of community pandemic management in Sichuan Province,and establishes a two-dimensional analysisframework of policy tools-crisis management stage,and adopts quantitative and content analysis methods.
6、The main contributors ofthe included policy texts are the leading group of the joint prevention and control mechanism for COVID-19 and civil affairs departments.The supply type of policy tools is the largest(43.01%),followed by the demand type(35.13%),and the environmental type is relatively rare(21
7、.86%).In crisis management dimension,the number of policy tools in the reaction stage is the largest(62.37%),the reduction stage(18.82%),the preparatory stage(12.19%),and the number of policy tools in the recovery stage(6.63%)is less.It is suggestedto strengthen inter-departmental cooperation,build
8、a co-governance situation,strengthen the construction of information technologyand early warning policies monitoring,improve the early warning mechanism,improve the accuracy of prediction,improve the prevention and control system of major infectious diseases in communities,improve institutions and m
9、echanisms,and form a comprehensivefull-cycle closed-loop management model,strengthen community mobilization,and improve community members subjective awarenessand willingness to participate.Key Words:policy tool;major public health emergency;community governance公共卫生与法律*基金项目:本文系四川医事卫生法治研究中心青年项目“公众参与公共
10、卫生应急管理的法律意识与行动路径研究”(项目编号:YF21-Q12)和2021年度健康城市发展研究中心项目“基于结构方程模型的成都市居民卫生应急素养及其影响因素分析”(项目编号:2021ZZ003)的阶段性成果。作者简介:周倩(1990-),女,四川都江堰人,博士,四川省卫生健康发展研究中心助理研究员,主要研究方向为卫生政策与体系,电子信箱:zhouqian_;田甜(1988-),女,四川纳溪人,四川省卫生健康发展研究中心研究实习员,主要研究方向为卫生政策与体系研究;倪洁(1982-),女,河南永城人,四川省卫生健康发展研究中心政研二室主任,主要研究方向为卫生政策与管理;赵晓恒(1964-),
11、男,广西全州人,四川省卫生健康发展研究中心主任,主要研究方向为卫生管理。9医学与法学2024年 第16卷 第1期社区是国家治理的基本单元和关键环节。在应对重大传染病疫情此类重大突发公共卫生事件中,社区是联防联控的第一线,也是外防输入、内防扩散最基础的防线。1-2随着我国社会转型,社区居民的构成以及居民对生活的需求日趋多元化,社区治理的外部环境、行为主体、制度背景及技术范式等呈现新发展态势。3因此,社区治理的问题也随之而来,如主体职责边界不清、共治合力效率低下,居民参与度不高、放权赋能机制不完善等,社区治理呈现“小马拉大车”的局面等。在重大突发公共卫生事件的冲击下,社区治理的新“伤”旧“患”更加
12、凸显。社区治理政策是加强社区治理体系建设和推进社区治理能力现代化的战略抓手和行动指南,是解决问题的有效工具。国内学者对社区治理进行了广泛的研究,主要集中在社区治理整体政策评价3-5,助力社区治理能力提升的举措探析6-8。在不同领域与社区治理的融合研究9-10等方面,也有部分学者针对新冠肺炎疫情背景下的社区治理问题进行了研究11-12,但鲜有学者对重大突发公共卫生事件下社区层面的政策进行系统分析;即使有零碎的分析,在内容上大多也局限于对政策理论上的量化分析,而对于政策内容的探究尚较缺乏。而社区层面的重大突发公共卫生事件之应对政策,蕴含着社区治理的方略,因而本研究以新冠肺炎疫情为例,对重大传染病疫
13、情此类重大突发公共卫生事件下社区层面政策文本进行量化分析,以有利于厘清社区在应对重大传染病疫情时的治理逻辑,也有利于深入探究重大传染病疫情防控中社区层面政策中所存在的问题,从而期能为今后优化社区应对重大突发公共卫生事件治理提供决策参考。为此,本研究对新冠疫情期间四川省范围内所实施的社区疫情防控相关政策进行文本量化和政策内容分析,以期能有益于供重大突发公共卫生事件下社区治理能力的提高。一、分析框架为了更加细致分析重大传染病应对过程中政府所制定的针对社区的政策文本特征,以及重大传染病疫情下社区内部的治理逻辑,本研究基于由罗斯威尔(Rothwell)和则格维尔德(Zegveld)提出的政策工具分类方
14、法和4R危机管理理论,并结合重大突发公共卫生事件应对过程中社区的参与主体,构建了“政策工具危机管理生命周期”的二维分析框架(详见图1)。图1 新冠肺炎疫情下社区层面政策分析框架二、政策获取与编码(一)政策文本获取根据国务院发布的 抗击新冠肺炎疫情的中国行动 白皮书显示,自2020年1月20日开始,全国疫情防控正式开始。13为全面分析四川省范围内社区层面的疫情防控政策情况,本研究选取2020年1月20日至2022年11月20日期间四川省出台的与社区疫情防控相关的政策文件,以及国家发布、四川省遵照执行的相关政策文件进行分析。政策文本获取主要有两个途径:一是通过浏览国务院、国家卫生健康委员会、民政部
15、、四川省人民政府、四川省民政厅、四川省卫生健康委员会等政府官方网站和“北大法宝”法律法规检索系统进行搜集;二是通过查阅纸质版资料,对四川省出台的疫情防控相关文件进行补充收集。初步获取政策文本225份。(二)文本遴选与梳理为了确保纳入文本的针对性和有效性,研究确定了五项遴选标准:一是文本应为国家和四川省层面官方发布的政策文件;二是政策不重复原则,对于国家发布的针对社区层面疫情防控的文件,四川省出台了相应细化落实文件的,则保留四川省的文件;三是政策文本类型应为通知、意见、公告等;四是政策文本内容必须与“社区疫情防控”紧密相关,且具有针对性。根据遴选标准,最终共选取93份政策文本。为方便整理,根据政
16、策文本发布时间和标题对每份政策文本进行命名;命名规则为“发布时间+政策名称”,如“20200125关于开展新型冠状病毒感染的肺炎社区联防联控工作的通知”。纳入的文本见下页表1。(三)政策文本编码政策文本的编码以本课题所构建的研究分析框架为依据,技术实现过程采用NVivo 12 Plus质性分析软件进行:首先将93份政策文本导入NVivo软件,然后逐句阅读文本资料,对与社区疫情防控的文本10周倩,田甜,倪洁,赵晓恒 四川省重大突发公共卫生事件社区治理政策文本分析进行编码,并将文本内容归入相应节点。然后编码规则采取“政策编号-章节序号-条款号”进行,如“73-2-1”表示第73份文件中第二章节第1
17、条;对于政策文本只有章节的,则编码为“政策编号-章节序号”,如“75-3”表示第75份文件第3章节;对于政策文本条目有细化分类的,为了保证编码的完整性,则进行四级编码,如“83-2-1-1”表示第83份文件第2章第1条第1细项(详见表2)。最后,所有文本编码完成后进行频数统计,采用软件自动统计参考节点,最终得到558条编码。(四)质量控制为了确保政策文本内容分析的信度和效度,在政策搜集阶段,由2名研究人员同时进行搜集,搜集完成后进行讨论和比对,以最大程度获取有用的政策文本。在编码阶段,首先由2名研究人员针对3份政策文本共同讨论编码,以形成编码的共识;然后由2名研究人员对余下所有政策文本进行同步
18、编码,编码结束进行结果比对;对有争议的条目,咨询省疫情防控组工作人员,以完成编码的修正。根据检验,2名研究人员编码的一致性为91.23%,结果具有一定可靠性。三、研究结果(一)政策颁布时间及阶段划分本研究参照 抗击新冠肺炎疫情的中国行动 白皮书中对中国抗击疫情的历程划分,将所搜集的93份政策文本按照时间顺序进行整理统计,结果表明,社区层面政策的发布时间主要集中在2020年1月20日到4月28日之间,3个月余的时间发布了占总数一半多(54.84%)的政策。在全国疫情防控进入常态化阶段(自2020年4月29日起)以后也并没有松懈,仍然以每月2.26个政策的平均速度在发布社区层面政策(详见表3)。表
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