刚柔并济:美国环境行政罚款制度的研析与启示.pdf
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1、第 卷第 期 年 月云 南 地 理 环 境 研 究 收稿日期:修订日期:.作者简介:郑文乐()男 广东省汕头市人 硕士生 研究方向为宪法学与行政法学、地方环境法治 刚柔并济:美国环境行政罚款制度的研析与启示郑文乐(宁波大学 法学院 浙江 宁波)摘要:在环境行政处罚体系中 行政罚款是行政机关最为常用的处罚方式 其在环境行政治理中发挥着重要作用 国外在环境行政罚款制度研究方面成果颇丰 尤其以美国为代表等国家对于环境行政罚款制度已有较为先进的制度设计 对美国环境行政罚款制度的背景、内容、内核进行探究 在当前中国环境行政处罚有所上升的背景下 有利于为解决中国该项制度存在的罚教结合不足、处罚裁量过大等问
2、题提供有益思路 对此 结合国外法治经验和国内现实问题 加大罚款和教育结合力度、强化罚款自由裁量权的制约是完善该项制度的理性进路关键词:域外制度 环境行政 行政罚款中图分类号:文献标识码:文章编号:()环境行政罚款制度的概览对于一种制度的完善和思考 离不开对法律概念、特点、功能等基础理论的明晰 只有这样 方能在较为一贯的风格和清晰的内容上进行探讨和议论 以实现研究的目的 概念厘定作为行政处罚方式之一的行政罚款 指的是行政处罚主体依法针对违法当事人强制其承担一定数额的金钱给付义务的一种惩戒性行为 而环境行政罚款 则系行政罚款在环境行政治理领域的具体适用形式 具体指环境行政主管部门依法强令环境违法相
3、对人向国家缴纳一定数额金钱的行政处罚方式 是行政罚款项下的子概念 环境行政罚款在设定、规范、适用等过程中所形成的一系列标准和机制 共同构成了环境行政罚款制度的主要内容 特点分析环境行政罚款是中国环境保护领域中适用范围最广、运用频率最高、使用情况最多的一种行政处罚手段 在环境治理中发挥着举足轻重的作用 其特点突出表现在以下 个方面:其一 较强的专业性 与传统行政法律规范不同的是 调整环境行政罚款的行政法律规范不仅谈及公共利益、公共安全、公共秩序等一般性抽象概念 还涉及大量关于环境科学、环境评价、环境技术等专业性概念 例如 中华人民共和国水法 第三十二条规定的“纳污能力”“排污总量”等 其二 裁量
4、的技术性 环境行政罚款在最终作出之前 往往需要由环境执法人员依据专门知识 并借助专门设备进行技术性操作 结合环境违法事实和证据进行审查认定 最后才能确定环境罚款的具体数额 其三利益的平衡性 在行政法律规范中 行政主体在行使自由裁量权时 需要平衡公共利益与个体利益因而在环境治理领域 也需平衡公共环境利益与社会经济效益之间的利益 例如针对民众对美好生活环境的需求与企业单位生产社会供给之间的利益矛盾 环境行政罚款的制度运用也就成为维护该组利益平衡的手段之一第 期郑文乐:刚柔并济:美国环境行政罚款制度的研析与启示 功能解构首先 在违法行为发生前 环境罚款制度就已具备预防功能 在这方面 又可以分为特殊预
5、防和一般预防 前者主要是针对已经被处罚的违法者再度做出环境违法行为而言的 后者则是教育社会一般公众以及威慑潜在违法者 从而规范自身行为以形成的一种法律价值导向和违法冲动抑制机制 其次 在违法行为发生后 惩罚和救济就成为该制度的主要功能 一方面 通过环境行政罚款对违法者进行财产剥夺 使其深切地体悟到经济损失所带来的否定性评价和精神痛苦 从而抑制环境违法行为的发生和恶化 相较于其他处罚手段而言 环境行政罚款能够更为直接有效地触及违法者的利益另一方面 环境行政罚款在对环境违法者的惩罚的同时 就意味着对环境公共利益的维护 还能从违法者所缴获的环境罚款用以修复和弥补环境损害这也是环境行政罚款作为公共财政
6、的一部分之任务使然 美国环境行政罚款制度的廓清对美国环境行政罚款制度进行检视 有助于明确该项制度的法治定位与理论功能 从而推动国内该项制度的创设和执行方面的完善 背景流变 余年前的美国正自我陶醉于二战后发达工业所带来的巨大便利之中 其国内环境却在严重恶化 同时也与美国民众生活质量追求相背道而驰 面对国内频发的环境违法行为 美国建立起了刚柔并济的环境行政治理体制 具体而言 美国环境保护局为了加强环境执法以有效应对环境污染的现实问题 制定了环境行政处罚政策 并配以具体指南和规则 在这其中也包括了环境行政罚款政策 经过多年的法治发展 美国形成了较为完备的环境法律体系 已经走在世界前列 这也是其值得引
7、以为鉴的主要原因 同时需要说明的是 因为美国是一个联邦制国家 故而在环境行政罚款制度的立法体制上 除了美国联邦政府在制定统领各州的上位法 还有各州政府根据本州的具体情况并遵循公平公正的原则所制定的各州环境法律法规 此乃环境立法的美式特色 内容解构 强力规制:制度的本质呈现在法律规制上 既有联邦层面的立法 如 联邦大气污染控制法 也有各州层面的立法 如密歇根州环境保护法 既有政策性法律如 国家环境政策法 也有技术性法律如 清洁水法更有责任性法律和风险评估性法律 总体呈现出庞杂且完善的特点 在各部单行法律中 皆对环境行政罚款进行了明确规定 宏观来看 美国的环境行政罚款力度极大 罚款数额通常是天文数
8、字 其试图以较高的违法成本来减少违法行为的发生 在环境行政罚款数额的计算上 美国采取的是按日计罚制 其显著特点是以动态方式来规定环境行政罚款数额 具体表现为违法时间越长则款额越大微以观之 即便美国的环境行政罚款额度较高 具有较强的威慑能力 但也并非完全没有限制空间 首先 在额度限制上 美国有着极其严格的法律规定 例如根据美国法律规定 环境行政罚款数额一定不低于因环境违法而产生的主要经济利益 对于环境严重违法行为则处以每日不高于 万美元的环境行政罚款 并课以取消经营许可证的行政处罚 涉嫌更为严重的环境违法行为 则启动刑事处罚程序 包括最高限额 万美元的行使罚金或是 年以内的有期徒刑 其次 在裁量
9、因素上 年颁布的 清洁空气法 中就规定了处以环境行政罚款时 需要考虑违法行为的具体情节、过往犯罪记录、致损后果危害程度、行为人主观态度和赔偿能力、社会评价、同类行为处罚情况等众多裁量因素 在这方面 法律赋予环保局以一定的裁量权和协商权 其可以根据前述因素在的范围内酌情调整罚款数额 同时环保局为了减少诉讼 还会与违法者进行罚款协商 如果协商不成则会按照最高罚款额提起诉讼 但在违法者越早缴纳罚款或已经采取补救措施的情况下 环境罚款的金额也会减少 此外 执法机构可以根据违法者的违法所得和守法成本之间的差额确定行政罚款 这有利于克服单次罚款数额畸低的问题 而在环境罚款的流向上 主要是先将罚款归于国库
10、再由国库以批准环保局预算的形式将该笔款项用于环境执法和专项整治等环境行政治理工作 颇有取用归一的意味云南地理环境研究第 卷 柔性引导:制度的配套保障其一 在执法模式上 从 世纪 年代开始 美国境内对抗式环境行政执法的弊端逐渐凸显 为此政府开始寻求政策转变 年国会通过了 小型商业行政执法公正性法案 其中要求执法机构对小型商业企业的轻微环境违法行为予以宽容对待 转而以教育和激励促进环境守法 由此确立了合作式环境执法模式 在此种模式下 严厉的环境罚款措施将会同一些促进守法的项目配套实施 以此来鼓励公民、企业或组织自愿主动地遵守法律 例如行政奖励、守法教育、技术援助、资金补助等 在强制惩罚的同时又兼顾
11、柔性指引 整体性地提高了环境行政治理的接受程度其二 在启动方式上 公众参与在美国环境执法中无处不在 其将公众依据美国法律所享有的环境治理信息知情权、参与权和司法救济权进行整合 明确了公众享有环境听证、环境决策乃至公民诉讼等逐项权利 在美国 公众参与作为一项宪法性权利 既有如联邦层面的 清洁水法 第()条或 资源保护和恢复法案 第 ()()条等规定提供的中央支撑 也有各州层面的如得克萨斯州 公民参与法案 等规定提供的地方性支持 以公民诉讼为例 在公民诉讼的环境法治请求主要包括 个方面:第一 请求法院针对被告的环境违法行为签发禁令 临时和永久均不受限 第二 请求法院对被告处以罚款 第三 请求法院判
12、令由被告承担本案的诉讼费、律师费、证人费用等 因此 相应地 在具体案件的审理过程中法院应当就是否给予临时或永久性禁令、是否处以环境行政罚款以及费用成本如何分配承担等问题进行审判活动 值得注意的是 无论是禁令救济还是行政罚款 在中国境内均为国家机关专项权力 而非如美国一般由公众所牵 因而在这一点上的借鉴应当是有限的 内核剖析 责任层面:公共信托理论的环境实践根据公共信托理论 国家资源是全体社会成员以集体的名义委托国家或政府进行管理 需要注意的是 这里的全体社会成员既包括当代人 也包括未来人 因此 也可以理解为当代人受后代人的委托对包括环境资源在内的国民资源进行开发、管理、利用、收益 由此亦相应地
13、产生了不得滥用而需合理看护之义务 否则将会损害当代人乃至后代人的环境权益 据此 从法律法规的强力规制来看 美国环境行政罚款制度是出于国家环境行政管理和建设的需要 但这同时也是全体社会成员赋予国家的责任所在 只不过是以法律手段的样貌加以调节和实现的 从柔性引导和促进机制来看 生态环境资源作为全体社会成员所有的共同财产 故在具体治理工作中少不了社会协同合作与社会公众参与 我们可以看到的是 美国环境行政罚款制度也因公民诉讼的实践存在而增添了社会公共性 而非仅具行政专属性 处罚层面:理性的经济人理论之延伸根据经济学理论 任何从事经济活动的个体或单位都是“理性的经济人”由此可以得出经济人所具有的两大属性
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